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Open data: la nuova direttiva PSI buona come sembra?

Uno sguardo ravvicinato alla nuova direttiva PSI di Ton Zijlstra e Katleen Jansen (Il seguente testo è una libera traduzione da aprte di Francesco Minazzi dell’articolo originale)

ll 10 Aprile, la Vice Presidentessa della Commissione Europea, Neelie Kroes, responsabile dell’Agenda Digitale Europea, ha annunciato che gli Stati Membri dell’Unione Europea hanno approvato un nuovo testo per la direttiva PSI. Quest’ultima disciplina il riuso delle informazioni del settore pubblico, altrimenti note come Open Government Data.

Nel presente post, daremo un’occhiata ravvicinata alle novità richiamate dal comunicato stampa del Consiglio Europeo, facendo una comparazione con l’attuale formulazione della direttiva PSI. Basiamo questo lavoro di confronto sul testo (ancora non ufficialmente pubblicato) risultante dal trilogo (incontro a tre tra Parlamento Europeo, Commissione Europea e Consiglio Europeo ndR) finale del 25 Marzo e apparentemente accettato dagli Stati Membri la settimana scorsa.

L’ultimo passaggio adesso, dopo il nulla osta degli Stati Membri, è l’adozione dello stesso testo da parte del Parlamento Europeo, che si presume non avrà da obiettare, essendo stato parte del trilogo. Il voto in Commissione ITRE (Industria, Ricerca, Energia, ndR) è previsto per il 25 Aprile, mentre il voto in seduta plenaria del Parlamento per l’11 Giugno. Gli Stati Membri avranno in seguito 24 mesi per recepire la direttiva all’interno del proprio ordinamento, pertanto dovrebbe divenire operativa da una parte all’altra dell’Europa verso la fine del 2015.

Il parametro degli Open Data

L’attuale Direttiva PSI fu emanata nel 2003, molto prima che il movimento Open Data emergesse e fu scritta avendo in mente per lo più le “tradizionali” e già esistenti modalità di riuso dell’informazione pubblica. Questa nuova Direttiva PSI sarà ampiamente giudicata dalla più ampia comunità Open Data: a) considerando quanto bene si muova verso l’individuazione degli Open Data come la norma, nel senso indicato dalla Open Definition e b) considerando in che misura li renderà obbligatori per gli Stati Membri.

Questo significa che qui vengono in rilievo la portata e i diritti d’accesso, nonché i meccanismi rimediali ove tali diritti siano negati, le pratiche relative ai costi ed alle licenze così come gli standard e i formati. Analizzeremo questi aspetti punto per punto:

Diritti d’accesso e portata

  • La nuova Direttiva PSI estende il suo ambito applicativo a musei, biblioteche e archivi; comunque a tali soggetti si applica un insieme di eccezioni e regole meno restrittive;
  • La nuova Direttiva si fonda, come la precedente, sulle normative nazionali esistenti concernenti il diritto di accesso, la privacy e la protezione dei dati. Ciò significa che racchiude il riuso nel contesto di quanto è già soggetto a pubblicazione e in alcun modo rende obbligatoria la pubblicazione pro-attiva;
  • Il principio generale per il riuso è stato rivisitato. Laddove la vecchia direttiva descrive i casi in cui il riuso è stato consentito (facendolo dipendere dall’approvazione e quindi dalla scelta degli Stati Membri o dei singoli enti pubblici), la nuova direttiva chiarisce che tutti i documenti rientranti nel suo ambito applicativo (ossia pubblici per legge) devono essere riusabili per fini commerciali e non commerciali. Questa è l’origine dell’affermazione del Commissario Neelie Kroes secondo cui “un diritto autentico al riuso dell’informazione pubblica, non presente nella Direttiva del 2003” è stato creato. La vecchia regola si applica tuttavia a musei, biblioteche e archivi: il riuso dev’essere prima autorizzato in questi casi (eccezion fatta per i contenuti culturali che sono stati “aperti” dopo lo spirare dei contratti di esclusiva – vedi oltre).

Chiedere documenti da riutilizzare e rimedi contro il diniego

  • Le modalità con cui i cittadini possono richiedere la fornitura di documenti per il riuso, nonché il modo in cui gli enti pubblici possono rispondere, non sono cambiati.
  • I sistemi rimediali disponibili per i cittadini sono stati specificati un po’ più dettagliatamente. E’ precisato che una delle modalità di rimedi contro il diniego deve svolgersi davanti “un’imparziale autorità nazionale di riesame con appropriata competenza”, deve essere “rapido” e la decisione all’esito del procedimento dev’essere vincolante “come nel caso dell’Autorità nazionale antitrust, dell’Autorità nazionale per l’accesso ai documenti o dell’Autorità Giudiziaria”. Ciò non significa, comunque, nonostante sia più dettagliata la previsione, che vada creata uno specifica, celere ed indipendente procedura di opposizione al diniego, come si era invece sperato.

Richieste di pagamento

  • Quando sono chiesti corrispettivi (per ottenere i dati, ndR), dovrebbero essere limitati al “costo marginale di riproduzione, fornitura e diffusione”, espressione che si presta all’interpretazione. Quello del costo marginale è un principio importante, posto che, nel caso di materiale già digitale, non dovrebbe comportare di norma alcuna richiesta di corrispettivo;
  • La direttiva PSI lascia spazio ad eccezioni rispetto alla regola del costo marginale, eccezioni sotto cui ricadono gli enti pubblici chiamati a generare entrate e documenti appositamente individuati come esenti: innanzitutto, si riferiscono ancora una volta al concetto di compito istituzionale, che nella precedente versione aveva dato origine a forti discussioni; in secondo luogo, si opera una distinzione tra le istituzioni che devono generare entrate per coprire una parte consistente dei loro costi e quelle che possono generalmente essere del tutto finanziate dallo Stato (fatta eccezione per particolari dataset, la cui raccolta, produzione, riproduzione e diffusione devono essere finanziate per una parte consistente dalle entrate dell’ente). Potrebbe questo essere un modo per mascherare attività economiche o finanche commerciali, definendole “compiti istituzionali”, con ciò eludendo la clausola di non-discriminazione, che richiede un eguale trattamento dei possibili concorrenti?
  • Le eccezioni rimangono legate ad un limite massimo, quello della vecchia Direttiva PSI per le eccezioni relative alle istituzioni che devono generare introiti. Per le istituzioni culturali, il limite massimo delle entrate totali include i costi di raccolta, produzione, conservazione e acquisto dei diritti di sfruttamento, riproduzione e diffusione, unitamente ad un ragionevole utile;
  • E’ necessario che siano prestabilite e pubblicate le modalità con cui i costi sono strutturati e determinati, anche per stimolare l’applicazione di oneri standard. Nel caso delle predette eccezioni, oneri e criteri vanno prestabiliti e pubblicati, rendendo trasparente, su richiesta, il calcolo effettuato (come prevedeva la regola generale in precedenza);
  • Questo requisito per i costi standard di essere subito completamente trasparenti, ossia prima che la richiesta di riuso sia inoltrata, potrebbe dimostrarsi di grande impatto: è improbabile che gli enti pubblici stabiliranno costi marginali e pubblicheranno i sottostanti calcoli per ogni dataset in loro possesso, ma oneri non potranno più applicarsi se non preventivamente prestabiliti, motivati e pubblicati.

Licenze

  • La nuova Direttiva PSI non contiene cambiamenti in merito alle licenze, pertanto non vi è stato un passo avanti verso le licenze aperte;
  • Laddove gli Stati Membri prevedano condizioni per il riuso, dovrebbe rendersi disponibile una licenza standard e gli enti pubblici dovrebbero essere incoraggiati a usarla;
  • Le condizioni di riuso non dovrebbero limitarlo, né limitare la concorrenza, se non quando strettamente necessario;
  • La Commissione è chiamata ad assistere gli Stati Membri tramite la previsione di linee guida, in particolar modo in riferimento alle licenze.

Principio di non discriminazione e accordi esclusivi

  • Permangono le regole già vigenti per assicurare la non discriminazione nelle modalità in cui sono applicate le condizioni del riuso, comprese quelle relative alle attività commerciali svolte dagli apparati pubblici stessi;
  • Gli accordi di esclusiva non sono più ammessi, tranne che per assicurare servizi di pubblico rilievo o per i progetti di digitalizzazione realizzati da musei, biblioteche e archivi. Per il passato, è obbligatoria la loro revisione ogni tre anni; per il futuro, le revisioni sono obbligatorie dopo dieci anni e successivamente ogni sette anni. Comunque, è solo la durata a formare oggetto di revisione, non la loro stessa esistenza. In cambio dell’esclusività, gli enti pubblici devono ottenere una copia gratuita dei contenuti culturali che va resa disponibile per il riuso, allorché il contratto di esclusiva avrà fine. Quindi, le istituzioni culturali non avranno più scelta se consentire o meno il riuso, pur tuttavia potrebbero occorrere diversi anni prima che le loro risorse diventino davvero disponibili.

Formati e standard

  • Standard aperti e formati processabili (machine-readable) dovrebbero essere usati sia per i documenti che per i relativi metadati, laddove possibile senza difficoltà, altrimenti ogni formato e linguaggio preesistente è ritenuto accettabile.

In conclusione, la nuova Direttiva PSI non sembra andare verso la coraggiosa direzione caldeggiata dal movimento open data negli ultimi cinque anni. Allo stesso tempo, veri progressi sono stati comunque fatti. Gli Stati Membri con un approccio costruttivo saranno incoraggiati a fare di più. Inoltre, lo sforzo di garantire la trasparenza dei costi potrebbe dissuadere gli enti pubblici dal richiedere pagamenti per i dati. Tuttavia, la nuova Direttiva PSI non varrà come strumento per i cittadini che puntavano all’applicazione del principio “open by default” e “by design”. Anche con i nuovi meccanismi di opposizione al diniego di rilascio dei dati, ottenere l’attuazione dei proprio diritti rimarrà un obiettivo arduo e lungo come prima.

Sarà interessante vedere come ne discuterà il Parlamento Europeo, quale rappresentante dei cittadini, nella seduta plenaria.

 * Francesco Minazzi Data Jurist – Digital Based Lawyer http://okfn.org/members/digitjus/ @digitjus

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