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La nuova trasparenza amministrativa: uno sguardo allo schema di decreto sugli obblighi di pubblicità delle PA

La bozza di decreto legislativo sul “riordino della disciplina sugli obblighi di trasparenza” sta facendo mollo parlare di sé in rete in questi ultimi giorni, soprattutto in merito ad una possibile “cancellazione” dell’articolo 18 del Decreto crescita 2.0, ossia quello riguardante la pubblicazione dei dati delle pubbliche amministrazioni in formato aperto. Anche per questo abbiamo chiesto allo Studio Legale Lisi di leggere e commentare per noi la bozza che, è importante ricordarlo, non è ovviamente ancora il testo ufficiale. Ecco dunque l’analisi del testo fatta per noi da Sarah Ungaro che fa chiarezza sulle novità e sui “passi indietro” della norma.

Di estremo rilievo sono le novità contemplate nella bozza di decreto legislativo, recante il riordino della disciplina sugli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni.

In tal senso, la trasparenza pubblica assurge a presupposto per l’esercizio dei diritti civili e politici da parte dei cittadini e per il controllo democratico e diffuso sull’esercizio delle funzioni pubbliche, integra una finalità di rilevante interesse pubblico ed è realizzata nel rispetto dei principi sul trattamento dei dati personali (come specificato all’art. 4 dello schema di decreto).

Innanzitutto, viene introdotto un nuovo concetto di trasparenza amministrativa ispirato al canone della total disclosure di origine statunitense (negli USA dal 1966 vige il Freedom Information Act). Sul punto, l’art. 1 del citato schema di decreto definisce la trasparenza come accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche.

In particolare, per “pubblicazione” si intende quella effettuata dalle pubbliche amministrazioni nell’apposita sezione della home page dei siti istituzionali, denominata “Amministrazione trasparente”, in conformità alle specifiche e alle regole tecniche di cui all’Allegato A della bozza di decreto[1].

Con tale provvedimento, inoltre, il nostro Legislatore intende porre come unici limiti al principio di trasparenza quelli espressamente richiamati all’art. 4, ovvero i dati sensibili e giudiziari di cui all’art. 4, comma 1, lett. d) ad e) del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196.

Completamente nuovo, poi, è l’istituto dell’Accesso civico, introdotto all’art. 5, che contempla il diritto di chiunque di richiedere i documenti, i dati o le informazioni, nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione obbligatoria. Detta richiesta di accesso civico non sarà sottoposta ad alcuna limitazione in ordine alla legittimazione soggettiva del richiedente, non dovrà essere motivata, sarà gratuita e dovrà essere presentata al Responsabile della trasparenza dell’amministrazione interessata.

I compiti di tale nuova figura di Responsabile sono contemplati all’art. 43 dello schema di decreto: nello specifico, questo dovrà essere individuato all’interno di ogni amministrazione per svolgere stabilmente un’attività di controllo sull’adempimento da parte dell’amministrazione degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente, al fine di segnalare i casi di inadempimento all’organo di indirizzo politico, all’organismo indipendente di valutazione (OIV), all’Autorità nazionale anticorruzione e, nelle ipotesi più gravi, all’ufficio di disciplina.

Con riferimento alle specifiche prescrizioni dettate in ordine agli obblighi di pubblicazione, questi dovranno essere effettuati per un periodo di 5 anni decorrenti dal 1° gennaio dell’anno successivo a quello da cui entra in vigore l’obbligo di pubblicazione, in ogni caso fino a che gli atti pubblicati producano i loro effetti.

Inoltre, il novero delle categorie di atti e documenti oggetto dei nuovi obblighi di pubblicazione è stato notevolmente ampliato: tra questi, occorre menzionare quelli inerenti ai dati e alle informazioni riguardanti il Programma triennale per la trasparenza e l’integrità; all’organizzazione delle pubbliche amministrazioni, ai titolari degli incarichi dirigenziali, di consulenza, nonché di tutto il personale dell’amministrazione; ai componenti degli organi di indirizzo politico; agli enti pubblici vigilati, agli enti di diritto privato in controllo pubblico e alle partecipazioni in società di diritto privato; ai provvedimenti amministrativi; ai rendiconti dei gruppi consiliari, regionali e provinciali; al bilancio preventivo e consuntivo, al Piano degli indicatori, ai risultati attesi di bilancio e al monitoraggio degli obiettivi; alle prestazioni offerte e ai servizi erogati; ai tempi di pagamento dell’amministrazione; ai procedimenti amministrativi, anche ad istanza di parte; all’effettuazione dei pagamenti informatici; ai contratti pubblici di lavori, servizi, forniture e bandi di concorso; ai processi di pianificazione, realizzazione delle opere urbanistiche e del governo del territorio.

Un’attenta analisi, poi, meritano le disposizioni riguardanti gli obblighi di pubblicazione degli atti di concessione di sovvenzione, contributi, sussidi (art. 26 dello Schema di decreto) e dell’elenco dei soggetti beneficiari (art. 27). Per quanto, in effetti, il testo esaminato preveda all’art. 53 l’abrogazione del tanto discusso art. 18 del D.L. 22 giugno 2012, n. 83 (convertito con modificazioni dalla legge 4 aprile 2012, n. 35), le medesime disposizioni saranno per la maggior parte reintrodotte, e ulteriormente specificate, dallo Schema di decreto in commento.

Tuttavia, occorre segnalare che dalla nuova formulazione della norma, sebbene essa contempli ancor più nel dettaglio i dati oggetto dell’obbligo di pubblicazione nei procedimenti innanzi menzionati, è stata stralciata la disposizione che impone l’applicazione di questi obblighi addirittura “in deroga ad ogni diversa disposizione di legge o regolamento”. In tal senso, quindi, e anche alla luce della citata previsione di cui all’art. 4, il nostro Legislatore ha opportunamente posto come limiti al principio dell’accessibilità totale i dati sensibili e giudiziari di cui all’art. 4, comma 1, lett. d) ad e) del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196. Con tutta evidenza, si è inteso tenere conto delle dovute distinzioni nei casi in cui le erogazioni pubbliche contemplate nella norma siano destinate a determinate categorie di beneficiari, in ragione di delicate condizioni personali - economiche, familiari, sanitarie - la cui ostensione costituirebbe una grave, palese e ingiustificata violazione dei dati personali o addirittura sensibili.

In ogni caso, l’art. 7 del provvedimento dispone espressamente che i documenti, le informazioni e i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente costituiscono dati di tipo aperto, ai sensi dell’art. 68 del Codice dell’amministrazione digitale (D.Lgs. n. 82/2005), e sono liberamente riutilizzabili.

Lo Schema di decreto, inoltre, prevede specifiche sanzioni per la violazione degli obblighi di trasparenza, contemplando addirittura l’inversione dell’onere della prova a carico del Responsabile della trasparenza, il quale risponderà dell’inadempimento degli obblighi di pubblicazione imposti dalla normativa vigente, salvo che non provi che lo stesso è dipeso da causa a lui non imputabile.

Da ultimo, coerentemente, il testo in commento prevede anche la sostituzione dell’art. 54 del CAD, dedicato al contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni: la novellata formulazione dispone, in effetti, che i siti delle pubbliche amministrazioni contengono i dati di cui al decreto legislativo recante il riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, adottato ai sensi dell’articolo 1, comma 35, della legge 6 novembre 2012, n. 190.

 

*dott.ssa Sarah Ungaro – Digital & Law Department www.studiolegalelisi.it

 


[1] Nel menzionato Allegato A specifica che la sezione “Amministrazione trasparente” deve essere organizzata in modo che, cliccando sull’identificativo di una sotto-sezione, sia possibile accedere ai contenuti della sotto-sezione stessa, o all’interno della stessa pagina “Amministrazione trasparente” o in una pagina specifica relativa alla sotto-sezione. L’obiettivo di questa organizzazione è l’associazione univoca tra una sotto-sezione e uno specifico documento, in modo che sia possibile raggiungere direttamente dall’esterno la sotto-sezione d’interesse. A tal fine, è necessario che i collegamenti ipertestuali associati alle singole sotto-sezioni siano mantenuti invariati nel tempo, per evitare situazioni di “collegamento non raggiungibile” da parte di accessi esterni. 

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Commenti

art.18 D.L. 83/2012

Ben vengano gli open data ma la formulazione del comma 5 dell'art. 18 mi lascia perplessa. Ai sensi del comma 5, la pubblicazione in formato tabellare aperto costituisce condizione legale di efficacia del titolo legittimante delle concessioni ed attribuzioni (di natura ecomica)... la mancata incompleta o ritardata pubblicazione è altresì rilevabile dal destinatario o da chiunque altro vi abbia interesse mediante azione davanti al TAR. Mi chiedo come fa in concreto il destinatario o un altro che vi abbia interesse a dimostrare che la pubblicazione è avvenuta in ritardo o non c'è stata se il file è per sua natura "implementabile" in qualunque momento dalla stessa amministrazione che lo ha predisposto, in altre parole che cosa porta il tizio in giudizio per dimostrare che la pubblicazione non è avvenuta o è avvenuta in ritardo? La stampa di una pagina html priva di qualunque riferimento temporale e paternità? Come può una cosa così "mobile" costituire "condizione legale di efficacia del titolo" che legittima il pagamento??

Dati sensibili

I dati sensibili, cosi come definiti all'art. 4 comma 1 lett. d) del Codice Privacy, non contemplano i dati di natura economica. Per cui, per quale motivo una PA non dovrebbe pubblicare i dati identificativi di persone che usuifruiscono di sussidi economici? Come può un cittadino esercitare il controllo democratico e diffuso sulle funzioni pubbliche se non ha modo di verificare, per esempio, come vengono spesi i propri tributi e a chi vengono erogati?

Bilanciamento fra trasparenza e protezione dei dati sensibili

Appare evidente che un dato di natura economica, come quello relativo all'attribuzione di un sussidio o di altra agevolazione, non costituisce ex se un dato sensibile, ma qualora fosse posto in stretta correlazione con un dato di tale specie costituirebbe un'informazione idonea a rivelare un dato sensibile. A mero scopo esemplificativo riporto qui il caso, affatto infrequente, in cui la PA si trovi a dover pubblicare l'elenco dei soggetti a cui ha concesso un beneficio economico - sotto qualsiasi forma, quindi non solo mediante l'erogazione di una somma, ma anche attraverso uno sconto sulla fruizione di un servizio - in ragione di particolari condizioni di salute dei soggetti individuati.
Spero di aver chiarito, dunque, che il Legislatore, nel provvedimento esaminato ha trasposto le opportune valutazioni in merito al bilanciamento tra il principio di trasparenza dell'agire amministrativo e quello di protezione dei dati sensibili e giudiziari.

Dati economici

Preciso che mi riferivo ai sussidi erogati in casi di svantaggio economico, e non a sussidi erogati a seguito di particolari condizioni di salute del cittadino. Faccio un esempio: aiuto alla locazione o qualsiasi altro sussidio che un ente locale eroga in seguito a una richiesta di semplice aiuto economico.

Bene il legislatore a

Bene il legislatore a contemperare diritti di riservatezza, i quali avrebbero ostacolato l'attuazione della norma con ricorsi di costituzionalità. Sotto il profilo delle maggiori e minori garanzie che assume il diritto alla trasparenza nello schema di decreto, almeno nella attuale fase di esame preliminare, non sembrano motivate le posizioni a sostegno di un cedimento. Quello che noto come problematico invece, sono le prime spinte interpretative che arrivano dalle rappresentanze degli interessi, in particolare negli enti locali. Nelle linee guida emanate dall'Anci prima del 21 gennaio, data di pubblicazione dello schema di decreto preliminare, per quanto vengono presi a riferimento solo gli obblighi di pubblicazione delle cariche elettive e di governo, l'associazione omologa "surrettizimente" le tutele sulle riservatezza dei dati sensibili previste per i beneficiari di concessioni e contributi economici, con quelle riferibili gli amministratori eletti e di governo. In questo caso, oltre che deviare la ratio del dispositivo, nelle stesse linee guida, si propone di restringere il tempo di pubblicazione e la chiusura delle informazioni rispetto ai motori di ricerca, di fatto bloccando la reperibilità delle situazioni reddituali, patrimoniali con altri obblighi non menzionati dall'associazione ma previsti dall'art. 14, lettera d, il quale prevede anche
"I dati relativi all'assunzione di altre cariche, presso enti pubblici o privati, ed i relativi compensi a qualsiasi titolo corrisposti". Se i Comuni seguono le linee guida Anci non solo eludono le disposizioni del regolamento ma omettono e rendono indisponibili le informazioni che mostrano e quindi prevengono eventuali conflitti di interesse tra amministratore locale e enti pubblici o privati nei quali si riveste un incarico.
Anche se le linee guida citate sembrerebbero state predisposte per influenzare il decreto attuativo, credo sia chiaro che le problematiche non attengono all'abrogato art. 18 sulla pubblicazione delle spese superiori a mille euro, il quale come evidenziato dal parere legale in commento, è solo stato riordinato nel nuovo testo, ma fanno riferimento alla fase attuativa, soprattutto nei riguardi dell'autonomia nella regolamentazione negli enti locali.