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La tecnologia sempre più strumento di valutazione dei dirigenti

Con i provvedimenti normativi adottati negli ultimi mesi gli obblighi di trasparenza e pubblicazione on line per le pubbliche amministrazioni si sono moltiplicati e le sanzioni inasprite. Tuttavia manca ancora un testo unico che riassuma tutti gli obblighi in materia (come prescritto dal Codice della PA Digitale). Graziano Garrisi  - nell’ambito della collaborazione di FORUM PA con lo Studio legale Lisi - riassume in questo utile articolo norme obblighi e sanzioni stratificatesi negli anni e sparsi in molteplici provvedimenti.

 

Le pubbliche amministrazioni sono da tempo investite da un processo di modernizzazione e di informatizzazione: si sprecano, infatti, gli interventi legislativi volti a rendere attuali quegli strumenti dell’ICT che già si conoscevano ma che fino a poco tempo fa nessuno voleva/sapeva applicare all’azione amministrativa “quotidiana”. E invece ora sono di sorprendente attualità tutte le applicazioni degli strumenti che il Codice dell’Amministrazione Digitale ha riconosciuto come utilizzabili per semplificare l’azione amministrativa. Tecnologia per rendere più efficiente ed efficace l’attività della pubblica amministrazione, ma anche per renderla più trasparente e, quindi, per permettere ai cittadini di controllarne l’operato. La trasparenza non più solo come possibilità di accedere ai documenti amministrativi ex art. 22 e seguenti della Legge n. 241 del 1990 da parte di titolari di un interesse azionabile dinanzi al giudice (art. 116 Codice del processo amministrativo), ma in una concezione molto più ampia, ossia come “accessibilità totale […] delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione […]” (articolo 11, comma 1 d.lgs. n. 150 del 2009).

L’accesso telematico, uno degli strumenti attraverso cui si realizza la trasparenza, si affianca a quello dei documenti amministrativi e, alla luce dei recenti interventi legislativi, irrompe nell’azione delle pubbliche amministrazioni in tal modo da assurgere a causa di responsabilità dirigenziale e a elemento imprescindibile per la valutazione della relativa performance.

Numerosi sono gli adempimenti richiesti ai dirigenti delle PPAA la cui mancata attuazione dà luogo a responsabilità anche penali ed è valutabile ai fini della performance, ma le azioni richieste che qui rilevano sono quelle connesse all’utilizzo degli strumenti ICT.

In questa analisi non si può non partire dall’art. 12 del Codice dell’Amministrazione Digitale che, al comma 1-ter introdotto dal d.lgs. n. 235/2010, afferma come l’attuazione delle disposizioni del d.lgs. n. 82/2005 rileva non solo ai fini della responsabilità disciplinare di cui agli artt. 21 e 55 del d.lgs. n. 165/2001, ma anche ai fini della misurazione e valutazione della performance organizzativa ed individuale dei dirigenti.

Si prosegue, poi, con l’art. 54 del CAD che, per i fini di cui innanzi, considera altrettanto rilevante la mancata comunicazione o il mancato aggiornamento dei dati pubblici nello stesso indicati come elementi essenziali dei siti delle pubbliche amministrazioni.

Valutabile è, altresì, la mancata pubblicazione dell’elenco della documentazione richiesta per i singoli procedimenti, dei moduli e dei formulari validi ad ogni effetto di legge, così come richiesto dall’art. 57 del CAD e dall’art. 6 del D.L. n. 70/2011 convertito con modificazioni dalla Legge n. 106/2011.

L’inosservanza delle disposizioni per favorire l’accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici contenute nella legge n. 4 del 9 gennaio 2004 comporta responsabilità dirigenziale e responsabilità disciplinare ai sensi degli articoli 21 e 55 del d.lgs. n. 165/2001, ferme restando le eventuali responsabilità penali e civili previste dalle norme vigenti.

Partendo da queste disposizioni, il legislatore ha continuato in un crescendo di prescrizioni per i dirigenti colpevoli di omissioni agli adempimenti previsti. Il Decreto Sviluppo (Decreto Legge 22 giugno 2012 n.83Misure urgenti per la crescita del Paese”) all’art. 18 parla di “Amministrazione aperta” e impone, al primo comma, la pubblicità in Internet delle informazioni relative alla concessione delle sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari alle imprese e l'attribuzione dei corrispettivi e dei compensi a persone, professionisti, imprese ed enti privati e comunque di vantaggi economici di qualunque genere di cui all'articolo 12 della legge 7 agosto 1990, n. 241 ad enti pubblici e privati, affermando poi, al comma 5, che dal 1° gennaio 2013 la pubblicazione delle citate informazioni costituisce addirittura condizione legale di efficacia del titolo legittimante delle concessioni ed attribuzioni di importo complessivo superiore a mille euro nel corso dell'anno solare previste dal comma 1. La norma continua affermando che la mancata, incompleta o ritardata pubblicazione dei dati prescritti dall’art. 18 è rilevabile non solo d’ufficio, dagli organi dirigenziali e di controllo, sotto la propria diretta responsabilità amministrativa, patrimoniale e contabile per l'indebita concessione o attribuzione del beneficio economico, ma anche dal destinatario del previsto vantaggio economico o da chiunque altro abbia interesse, anche ai fini del risarcimento del danno da ritardo da parte dell'amministrazione, ai sensi dell'articolo 30 del codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.

Il D.L. n. 179 del 18 ottobre 2012, non ancora convertito in legge, all’art. 6 comma 1 lett. a) modificherebbe l’art. 47 del d.lgs. n. 82/2005 introducendo la responsabilità dei dirigenti e disciplinare (ferma restando l’eventuale responsabilità per danno erariale) per l’inosservanza dell’obbligo per le PPAA di comunicare i documenti tra le stesse mediante posta elettronica o in cooperazione applicativa.
Anche l’art. 65 del CAD verrebbe interessato dalle modifiche introdotte dal citato D.L. n. 179/2012 e, per quel che qui rileva, i dirigenti risponderebbero direttamente per il mancato avvio del procedimento da parte del titolare dell’ufficio competente a seguito della istanza o della dichiarazione inviata per via telematica alla PA con le modalità di cui al comma 1.
Il Decreto Legge citato di futura conversione interviene, con il suo art. 9, anche sull’art. 52 del CAD, prescrivendo che le attività volte a garantire l’accesso telematico e il riutilizzo dei dati delle pubbliche amministrazioni rientrano tra i parametri di valutazione della performance dirigenziale ai sensi dell’art. 11, comma 9, del d.lgs. n. 150/2009.
Il D.L. n. 179/2012 prescrive, inoltre, che rileva ai fini non solo della valutazione della performance individuale dei dirigenti, ma anche della responsabilità dirigenziale e disciplinare, ferme restando le eventuali responsabilità penali e civili:

  • la mancata pubblicazione da parte delle amministrazioni pubbliche, entro il 31 marzo di ogni anno, degli obiettivi di accessibilità per l’anno corrente (commi 7 e 9 del citato art. 9);
  • l’inosservanza delle disposizioni relative all’accessibilità dei sistemi informatici di cui all’art. 2 della legge n. 4/2004 e l’inclusione intelligente di cui all’art. 20 del d.l. n. 179/2012.

Occorre sottolineare, altresì, che l’art. 9 del Decreto Sviluppo introduce la possibilità per gli stessi soggetti disabili di denunciare le inadempienze rispetto alle prescrizioni sull’accessibilità direttamente all’Agenzia per l’Italia Digitale, anche a mezzo di segnalazione telematica.

Da ultimo, il legislatore è intervenuto con una legge ad hoc (Legge n. 190 del 6 novembre 2012, “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione”) per arginare il fenomeno della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione. La trasparenza acquista, dunque, un significato ulteriore e lo strumento della pubblicazione on line di atti e informazioni riguardanti la PA assume un ruolo ancora più centrale. La trasparenza viene infatti definita, al comma 15 dell’art. 1 della L. n. 190/2012, come livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione…”. La legge anticorruzione dispone, dunque, che la mancata o incompleta pubblicazione, da parte delle PPAA, delle informazioni rilevanti ai fini della trasparenza dell’azione amministrativa costituisce violazione degli standard qualitativi ed economici ai sensi dell'articolo 1, comma 1, del decreto legislativo 20 dicembre 2009, n. 198, ed è comunque valutata ai sensi dell'articolo 21 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni.

Le normative citate e gli ultimi interventi legislativi dimostrano come sia quasi obbligatorio per i dirigenti pubblici percorrere la strada della trasparenza tracciata inizialmente dalla L. n. 241/1990 ma che, con il d.lgs. n. 150/2009, si è arricchita di nuovi percorsi, uno dei quali è l’accesso telematico e la pubblicazione dei dati on line. Le numerose ipotesi di responsabilità correlate alle inadempienze a siffatti obblighi ne sono la controprova. Gli ultimi interventi legislativi rivelano, però, come gli obblighi incombenti sui dirigenti siano rinvenibili in norme diverse che necessitano di un coordinamento tra loro e una rivisitazione delle stesse in senso unitario. Non a caso, la Legge n. 190/2012, al comma 35 dell’art. 1, delega il Governo ad adottare, entro sei mesi dalla entrata in vigore della citata legge, un decreto legislativo per il riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, mediante la modifica o l’integrazione delle disposizioni vigenti, ovvero mediante la previsione di nuove forme di pubblicità, nel rispetto dei criteri indicati dalla medesima norma. È lo stesso legislatore, quindi, a riconoscere non solo la complessità di tale disciplina, ma anche le difficoltà che i dirigenti possono incontrare nel rendere attuali le disposizioni normative che inneggiano alla trasparenza.

Non si può negare, dunque, che la tecnologia sia ormai diventata il banco di prova del grado di attenzione dei dirigenti alla trasparenza, e, conseguentemente, alla legalità e al buon andamento della pubblica amministrazione.

 

*Avv. Graziano Garrisi, Digital & Law Department (Studio Legale Lisi – www.studiolegalelisi.it)

 

 

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