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Ottomila comuni, 50mila software? No grazie! Razionalizzare si può

Come è noto l’Italia è il paese dei municipi, degli ottomila municipi, per la precisione qualcuno in più di 8100. Un po’ meno noto, ma certamente conosciuto è il fatto che ai comuni, in forza della Costituzione, siano attribuite tutte le funzioni amministrative non assegnate ad altri enti.

Quasi inevitabilmente alle funzioni amministrative corrispondono i software per gestirle. Vediamo qualche esempio: sistema per la gestione dei demografici (carta d’identità, certificati), pratiche per permessi edilizi, riscossione dei tributi, gestione dei servizi sociali e scolastici, servizi per la polizia (gestione multe); a questi sistemi si aggiungono quelli che l’amministrazione usa per fare funzionare la propria macchina burocratica che tipicamente sono la gestione del personale, il bilancio, la gestione del sistema di protocollo e gli atti amministrativi. Abbiamo semplificato molto in quanto nella pratica i sistemi sono molti di più, ma se anche consideriamo una media di 6-7 software diversi per ogni comune siamo a circa 50mila moduli software potenziali diversi. Può la nostra amministrazione pubblica reggersi nel futuro con questo frazionamento? Certamente no.

La Regione Emilia Romagna, già da alcuni anni, sostiene e incentiva l’unificazione delle funzione informatiche con i progetti ALI (Alleanze Locali per l’Innovazione) e con il Riuso delle soluzioni all’interno della Community Network Regionale, ma nel Piano di Riordino Territoriale 2011 c’è forse l’intervento più significativo. Destinatari dell’intervento sono le gestioni associate formalmente costituite ovvero le Unioni di Comuni e le Nuove Comunità Montane. La RER ha stanziato 1,8 milioni di euro per finanziare l’unificazione dei back-office tra tutti i comuni di una stessa aggregazione. Una larga parte di questo finanziamento (800mila euro) è stato destinato all’area applicativa di protocollo e gestione documentale, mentre la parte più corposa (1 milione) è stata divisa tra 6 aree applicative: demografici, personale, concessioni e autorizzazioni, area contabile finanziaria, tributi, atti amministrativi. In pratica sono interessate a questa operazione la maggioranza dei sistemi utilizzati nei comuni tra cui mancano solo i servizi sociali e scolastici. L’ottenimento dei contributi è subordinato alla compatibilità dei sistemi scelti con gli standard regionali, in particolare per permettere il riuso dei sistemi di front office con i servizi rivolti ai cittadini.

Vorrei brevemente raccontare la mia esperienza e l’impatto che questa iniziativa ha avuto sull’attività della mia organizzazione, l’Unione Reno Galliera.

Dal 2007, la Reno Galliera, otto comuni per 70mila abitanti nella pianura nord di Bologna, ha iniziato un percorso di centralizzazione dell’informatica, sia a livello organizzativo, che tecnogico - sistemistico e contrattuale. Dal 2011 è iniziato anche il percorso di omogeneizzazione funzionale e applicativa e l’opportunità dei contributi regionali è stata decisiva per percorrere questa direzione che trova legittimamente, è utile ricordarlo, mille ostacoli sia nei fornitori che negli utilizzatori, gli uni timorosi di perdere quote di mercato, gli altri giustamente spaventati dal cambiamento.

I nove enti della Reno Galliera (otto comuni e l'Unione stessa) utilizzano oggi 4 software diversi nelle applicative più importanti. Nel momento in cui si doveva scegliere in quali aree intervenire, l'indirizzo politico è stato quello di agire sugli aspetti funzionali che più incidevano su quelli organizzativi e quindi sono state coinvolte queste 3 aree: protocollo e gestione documentale; economico finanziaria; atti amministrativi.

Per la scelta del software e del fornitore è stata esperita (o meglio al momento è in corso) una procedura aperta sopra soglia europea. La gara dovrebbe essere il metodo naturale per l’assegnazione dei contratti nella Pubblica Amministrazione, ma purtroppo per il software nei piccoli enti spesso non è così: le procedure a evidenza pubblica ‘spaventano’ chi deve acquisire sistemi informativi molto di più rispetto a chi deve realizzare un’opera o gestire un servizio sociale o scolastico.

In altra sede[1] ho già evidenziato la poca concorrenza che c’è in questo settore, le grandi barriere d’ingresso e la tendenza molto frequente, pur restando nella legittimità, a scegliere affidamenti diretti; penso invece, che ci si dovrebbe ‘allenare’ alle gare, lavorando il più possibile sulla fase progettuale di definizione dei requisiti e sulla fase di controllo nell’esecuzione del contratto.

Ho cercato quindi di essere coerente con questa linea: è stata scelta una procedura a lotto unico perchè l’interoperabilità tra i sistemi diversi è stata valutata un elemento indispensabile anche a scapito di una minore qualità dei singoli componenti. La nostra fornitura comprende oltre all’acquisto (e alle attività necessarie quale ad esempio la conversione dati), il contratto di manutenzione e assistenza per due anni, rinnovabili per altri due.

Nel momento in cui questo articolo viene scritto siamo nel pieno svolgimento della gara e quindi non è opportuno fare nessun tipo di commento. Solo nel medio periodo (diciamo uno o due anni) sapremo se le scelte fatte in questa fase (omogeneizzazione dei sistemi trasversali, gara pluriennale a lotto unico, adesione agli standard regionali) nelle quali io credo fermamente si sono rivelate corrette.

Possiamo pensare quindi di avere 50mila moduli software per ottomila comuni? La risposta è ovviamente no, con il modello proposto possiamo ridurre la complessità di 10 volte e pensare di arrivare a cinquemila, ma si può fare certamente di più. Gli interventi su base volontaristica hanno un’efficacia limitata: è per questo che un coordinamento centrale, almeno a livello regionale, è necessario per porre la PA davanti ai cittadini, come un’entità unica con un disegno comune. La tanto attesa riforma dell’istituzioni statali non può prescindere dalla revisione della Governance della ICT nelle amministrazioni locali.


*Emanuele Tonelli è Responsabile del Servizio Informatico Associato - Unione Reno Galliera (www.emanueletonelli.it)

[1] Tutela della concorrenza e scelta del contraente nel codice degli appalti, Marzo 2010 
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Commenti

Unione Reno Galliera - esperienze condivise anche a livello CMS

Senza uscire dal seminato del bell'intervento di Emanuele Tonelli, vorrei evidenziare l'impegno che l'Unione, tra i primissimi membri di PloneGov Italia (http://www.plonegov.it), ha messo anche nella realizzazione di servizi, basati appunto sul CMS libero Plone, a beneficio dei Comuni dell'Unione, la disponibilità a offrire in riuso i moduli Plone sviluppati al suo interno, e il positivo contagio nell'utilizzo di questo software libero verso i Comuni dell'Unione (in particolare Pieve di Cento). Anche questo livello, la condivisione di free software, può essere utile per fare convergere le scelte di più enti.

Non del tutto d'accordo

Sono titolare di un'azienda leader nel mercato dell'ICT e installiamo gli applicativi di una grossa software house a livello Italiano e, nonostante non sia semplice mettere da parte per un istante il mio interesse di imprenditore, non sono totalmente d'accordo con i progetti di unificazione che spesso hanno del selvaggio. Mi spiego meglio: i comuni "male-organizzati" utilizzano, al massimo, 3 software (e non 7) per gestire i processi amministrativi. Molti, e da diverso tempo, stipulano contratti con un'unica software house per gestire le aree principali (demografici, ragioneria, stipendi, segreteria, tributi, e a seguire ufficio tecnico, polizia municipale e servizi sociali).
Fatta questa piccola precisazione, penso (ora da cittadino) che un comune dovrebbe scegliere e utilizzare un'unica soluzione. Penso che le Regioni, che effettuano processi di monitoraggio nei vari ambiti, debbano coinvolgere le software house in modo tale che lavorino per interfacciare i dati dell'ente locale con gli standard regionali e, a seguire, ministeriali, e non indirizzare, con azioni spesso poco chiare, il mercato. Mi riferisco al fatto che ci troviamo spesso, in tutta Italia, ad affrontare casi di società in house, CST ecc... che fanno concorrenza diretta all'impresa. Questo, a mio avviso è inaccettabile e uccide la libera concorrenza. Inoltre si crea terreno fertile per tutti quei piccoli lobbisti che, sulla carta, cerchiamo sempre di allontanare.
Non mi trovo d'accordo sulla questione della concorrenza nel senso che ci sono tante software house spesso piccole, che fanno tante cose e non sempre bene. Le più importanti, a livello italiano, si contano sulle dita di una mano… forse lei contava solo queste.

Infine vorrei fare una precisazione riguardo alle Unioni di Comuni che parlano di unificazione dei servizi (mi trovo direttamente coinvolto come fornitore).
Usare un unico software per gestire, per esempio, i tributi per 10 comuni, significa installare la piattaforma in modalità multi-ente che consenta di far lavorare i dipendenti comunali senza difficoltà o blocchi di servizio... ma finché non si risolverà veramente il problema della banda larga nei territori, i progetti come il Cloud (nel quale noi crediamo) sono praticabili solo se l'Unione e ogni singolo comune associato, investe tanti soldi per la connettività.

Emanuele replica a Paolo che è non del tutto d'accordo

Mi fa piacere che le mie considerazioni abbiano creato un po' di dibattito anche con opinioni divergenti, provo a chiarire meglio la mia posizione.
In primis sulla concorrenza; la mia accusa non è alle imprese che legittimamente cercano di difendere le loro quote di mercato o se possibile di migliorarle, ma alla Pubblica Amministrazione che deve usare la competitività per due motivi: il primo è quello di ottenere un migliore servizio per se; il secondo è quello proprio di garantire le imprese che offrono prodotti con più funzionalità ad un prezzo vantaggioso; se nel 1980 un comune (ma questo vale per qualunque soggetto anche privato) ha comprato un software e nei 30 anni successivi (continuando a pagare un canone di manutenzione) non si è nemmemo posto il problema di verificare se esiste qualcosa di meglio, le prime ad essere daneggiate sono le imprese informatiche (ovviamente quelle escluse); quello che è certo è che cambiare è faticoso, fare le gare è complicato, ha tempi lunghi e le insidie di ricorsi, ma continuo a pensare che sia la strada giusta.
Numero di software per ogni comune: in effetti per l'area amministrativa (contabilità, atti e protocollo) spesso c'è un solo fornitore (nel mio caso per 6 comuni su 8 è così) e anche noi stiamo cercando un solo sistema per queste 3 aree, ma poi abbiamo tributi, demografici, edilizia, servizi sociali e scolastisci più altre cose minori e allora trovare un fornitore che faccia in modo decente tutto è veramente difficile; io quanto meno devo cercare di avere sulla stessa area applicativa lo stesso fornitore per gli 8 comuni (ora ne ho 4 diversi), anche perchè fortunamente la rete qui l'abbiamo grazie a Lepida (rete regionale connessa al SPC) e io cerco di usare la fibra ottica regionale per distribuire servizi e collegare i comuni, non per fare navigare i dipendenti più velocemente,
Chiudo sul CST e sulle società in hosue: sono pienamente d'accordo sul fatto che non debbano entrare in concorrenza con le imprese private e infatti gara pubblica aperta, ma pianificazione e controllo della PA

Mercato spaccato

sono invece d'accordo con l'unificazione degli applicativi ,lavoro da parecchi anni nella PAL e condivido il Sistema integrato per agevolare l'Ente ad uno uso migliore dell'applicativo ,quello che non condivido è che la Professionalità delle persone che possono veramente fare la differenza ,siano massacrate dal mercato del "tutto gratis " che alcune aziende purtroppo stanno utilizzando ,preciso che la mia è un'azienda solida che opera sul territorio nazionale(PAL,PAC) ,però a livello personale è degradante vedere che spesso e sovente venga premiato il minor costo (probabile e non sempre veritiero) e non la professionalità delle persone .
Spero in questo senso che in futuro ,verranno premiate di più le Aziende che offrono Servizi migliori a costi adeguati alla professionalità delle Persone che lavorano da molti anni in questo campo e possono dare il valore aggiunto all'Ente
Il mio auspicio è che venga veramente introdotta la dematerializzazione per un sempre meno uso della Carta (gli Enti sono full) e che vengano utilizzati al meglio Applicativi per la gestione delle Performance utili al controllo e finalmente puntare sui Servizi on-line .
Inoltre avrei piacere che ci fosse più riscontro sull'utilizzo di "Nuove Tecnologie" o sviluppi Sw (Es.App ) utili all'ente/i anche solo per la promozone del territorio ma spesso vedo poco interesse nel perseguire un Progetto significativo rivolto al futuro
Mi trovo d'accordo con il Sig.Paolo invece sul problema della Connettività di molti Enti ,soprattutto in alcune Zone del Nord-Ovest ,purtroppo avendo problemi di velocità non hanno possibilità di investire sui Servizi Cloud ,tecnologia esistenze ma poco utilizzata
Chi avrà vinto a Reno Galliera ?
Grazie
Buonasera