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Il fax resiste come mezzo di comunicazione tra le amministrazioni pubbliche

Una recente sentenza del TAR di Lecce riabilita il FAX come strumento "idoneo" e giuridicamente valido, per le comunicazioni tra pubbliche amministrazioni. L'articolo di Sarah Ungaro e Francesca Giannuzzi dello Studio Legale Lisi, commenta la sentenza alla luce delle indicazioni sulla Posta elettronica certificata contenute nel Codice della PA Digitale. i due testi non sono in contrasto?

Una recentissima sentenza del TAR Lecce[1], che si inserisce nel solco di un orientamento giurisprudenziale consolidato[2], ripropone l’assunto che le comunicazioni a mezzo fax, poste in essere tra diverse pubbliche amministrazioni siano idonee a determinare conoscenza legale da parte del soggetto pubblico destinatario.

Premesso l’indiscusso obbligo di accettazione delle Pubbliche Amminsitrazioni delle istanze inviate via fax dai privati cittadini, pare opportuno rilevare tuttavia come, sebbene alla luce dell’art. 47 CAD (d. lgs. n. 82/2005), così come novellato dal d. lgs. 235/2010, il Legislatore sembri prediligere la strada maestra delle comunicazioni telematiche tra pubbliche amministrazioni, lo strumento del fax rimanga un mezzo di comunicazione valido a far presumere la conoscenza effettiva del documento così inviato. Questo nonostante nel richiamato articolo 47 del CAD[3] non si menzioni affatto lo strumento del fax, né si richiami l’art. 38 del TUDA[4] (D.P.R. 445/2000).

Al contrario, l’art. 47 del CAD impone che la trasmissione di documenti tra le pubbliche amministrazioni avvenga mediante la posta elettronica certificata o in cooperazione applicativa, subordinando la validità degli stessi, ai fini del procedimento amministrativo, alla verifica della loro provenienza. Al secondo comma, poi, sono indicate le ipotesi in cui ai fini della validità delle comunicazioni se ne ritiene verificata la provenienza, ossia: quando queste siano sottoscritte con firma digitale o altro tipo di firma qualificata; se siano dotate della segnatura di protocollo ex art. 55 D.P.R. 445/2000; se sia comunque possibile accertarne la provenienza secondo quanto previsto dalla normativa vigente o dalle regole tecniche di cui all’art. 71 del CAD; se siano trasmesse attraverso i sistemi di posta elettronica certificata ex D.P.R. n. 68/2005.

Sembrerebbe, dunque, che l’utilizzo del fax nelle comunicazioni tra pubbliche amministrazioni venga legittimato dall’ipotesi residuale di cui alla lett. c), 2° comma, dell’art. 47, che rimanda all’utilizzo di diversi strumenti, previsti in altre norme dell’ordinamento, comunque idonei a garantire una corretta verifica della provenienza della comunicazione da parte del destinatario.

In virtù di tale previsione residuale, tuttavia, a ben guardare non pare potersi correttamente operare un implicito rinvio all’art. 38 del TUDA (testo unico sulla Documentazione Amministrativa) che, non a caso, è inserito nella I sezione del Capo III del provvedimento, dedicata alle modalità di trasmissione di Istanze e dichiarazioni da presentare alla pubblica amministrazione, con ciò volendo contemplare la possibilità di utilizzo dello strumento fax con preciso riferimento alle comunicazioni rivolte dai cittadini all’indirizzo delle pubbliche amministrazioni.

Diversamente, l’art. 47 del CAD è sì una norma che disciplina le comunicazioni rivolte a una pubblica amministrazione, ma specificamente quelle trasmesse a questa da un’altra pubblica amministrazione. E in tale previsione il nostro Legislatore ha scelto di non indicare il fax fra gli strumenti messi a disposizione delle Pubbliche Amministrazioni per comunicare o trasmettere documenti ad altre amministrazioni.

La sentenza in commento, oltre ad annoverare il fax tra gli strumenti di comunicazione idonei a determinare legale conoscenza da parte del destinatario ex art. 43 comma 6 del D.P.R. n. 445/2000[5], riconduce la tesi favorevole al suo impiego non solo alla universale accettazione del fax quale mezzo di comunicazione, ma anche alle caratteristiche tecniche di tale strumento: il TAR afferma che il report indicativo dello status del documento inviato costituisce valida prova del buon esito della trasmissione. Il Giudice Amministrativo, in altre parole, decide di “fidarsi” della capacità di tale strumento di comunicazione di dare prova della provenienza del documento trasmesso.

In realtà, sotto il profilo della verifica della provenienza del documento trasmesso, il livello di garanzie offerto dal fax risulta di gran lunga inferiore a quelle fornito, per esempio, dalla posta elettronica certificata. Non si può escludere, a titolo esemplificativo, che la data e l’ora di invio indicata nel rapporto di trasmissione nelle mani del soggetto emittente non corrisponda alla data di effettiva ricezione del documento da parte del destinatario, vuoi perché la materializzazione dello stesso può avvenire successivamente per mancanza di carta nel fax o per scarsità del toner nel relativo apparecchio, vuoi perché il citato rapporto può essere manomesso attraverso gli odierni strumenti informatici.

Sulla scorta di queste considerazioni, il fax non solo non è un vettore sicuro rispetto allo strumento della PEC, ma non è idoneo neppure a offrire, attraverso il suo rapporto di trasmissione, una data certa, che per esempio è garantita dalla segnatura di protocollo. Il fax, dunque, può essere equiparato a un sistema di posta elettronica semplice e rientra nel novero delle riproduzioni meccaniche previste dall’art. 2712 c.c.: i documenti trasmessi, perciò, «formano piena prova dei fatti o delle cose rappresentati, ove la parte contro cui (le riproduzioni) sono prodotte non ne disconosca la conformità ai fatti o alle cose medesimi» (Cass. Civ., sez. lav., n. 6911/2009).

 

* Sarah Ungaro e Francesca Giannuzzi - Digital&Law Department - Studio Legale Lisi - www.studiolegalelisi.it


[1] Sent. TAR Lecce Sez. I, n. 1569 del 9.9.2011
[2] Si vedano, da ultime: Cons. di Stato, sez. V, sent. del 16.09.2011, n. 5213; T.A.R. Sicilia Catania, sez. III, sent. del 07.04.2011, n. 861; T.A.R. Lombardia Brescia, sez. II, sent. del 10.02.2011, n. 247.
[3] L’art. 47 del CAD, rubricato “Trasmissione dei documenti attraverso la posta elettronica tra le pubbliche amministrazioni” sancisce: “Le comunicazioni di documenti tra le pubbliche amministrazioni avvengono [di norma] mediante l'utilizzo della posta elettronica o in cooperazione applicativa; esse sono valide ai fini del procedimento amministrativo una volta che ne sia verificata la provenienza. Ai fini della verifica della provenienza le comunicazioni sono valide se: a) sono sottoscritte con firma digitale o altro tipo di firma elettronica qualificata; b) ovvero sono dotate di segnatura di protocollo di cui all'articolo 55 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445; c) ovvero è comunque possibile accertarne altrimenti la provenienza, secondo quanto previsto dalla normativa vigente o dalle regole tecniche di cui all'articolo 71; d) ovvero trasmesse attraverso sistemi di posta elettronica certificata di cui al decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68. Le pubbliche amministrazioni e gli altri soggetti di cui all'articolo 2, comma 2, provvedono ad istituire e pubblicare nell'Indice PA almeno una casella di posta elettronica certificata per ciascun registro di protocollo. La pubbliche amministrazioni utilizzano per le comunicazioni tra l'amministrazione ed i propri dipendenti la posta elettronica o altri strumenti informatici di comunicazione nel rispetto delle norme in materia di protezione dei dati personali e previa informativa agli interessati in merito al grado di riservatezza degli strumenti utilizzati”.
[4] L’art. 38 del TUDA ammette che le istanze e le dichiarazioni da presentare alla PA o ai gestori o esercenti di pubblici servizi vengano inviate anche per fax o via telematica.
[5] Il citato comma 6 dell’art. 43 del TUDA infatti così recita “I documenti trasmessi da chiunque ad una pubblica amministrazione tramite fax, o con altro mezzo telematico o informatico idoneo ad accertarne la fonte di provenienza, soddisfano il requisito della forma scritta e la loro trasmissione non deve essere seguita da quella del documento originale”.

 

 

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