Editoriale

Regole fra forma e sostanza

Più o meno è tutta la vita che mi occupo del rapporto tra forma e sostanza nelle regole, almeno da quando alla licenza liceale decisi di discutere il rapporto, per nulla scontato nonostante l’eroismo della fanciulla, tra leggi scritte e leggi non scritte nell’Antigone di Sofocle. Questi giorni, quindi, mi fanno stare con le antenne alzate e, sempre dal mio piccolo posto di osservazione sulla pubblica amministrazione e la sua faticosa riforma, mi fanno molto pensare.
Anche ora, infatti, un diritto sostanziale, votare liberamente, si è scontrato con un altro diritto sostanziale, dato dal rispetto delle regole del gioco, in cui la forma è essa stessa sostanza.
Al di là delle considerazioni di parte che qui non mi interessano né mi fanno velo, per cui ciascuno è portato a mettere degli occhiali colorati per guardare la realtà, qui sta la questione. 

Ma in che modo questa storia così pasticciata c’entra con la riforma della Pubblica Amministrazione? Credo che vi sia senz’altro chiaro: è perché ad ogni piè sospinto, nella gestione della macchina pubblica, la sostanza deve trovare un accordo con la forma.
Deve farlo, ad esempio, in una procedura di gara, quando basta la mancanza di una firma sul lembo di una busta per essere esclusi, anche se non ci sono dubbi sulla “sostanziale” validità della candidatura. Deve farlo nelle procedure di spesa, dove la “sostanziale” volontà politica non può che trovare contrappesi nel rigoroso rispetto anche formale delle regole della finanza pubblica. Deve farlo nell’ammissione ai concorsi pubblici, dove la formalità, che a volte è vissuta come un orpello, è anche garanzia di trasparenza e di uguali opportunità, anche a costo di penalizzare qualcuno.

Eppure, quando si leggono le norme spesso bizantine che regolano alcuni aspetti dell’amministrazione (e la presentazione delle liste elettorali è tra queste), è lecito chiederci se sono così complicate per una ragione di sostanza o solo per un affastellarsi di provvedimenti successivi e una sciatteria nella valutazione dell’impatto della regolamentazione. O forse lo sono perché, come i cartelli che impongono improbabili limiti di velocità a 20 km/h, creino situazioni in cui la violazione divenga normale, dando così un enorme ed arbitrario potere a più o meno distratti o interessati controllori.
Viene poi da chiedersi, ed è la domanda che più mi gira in testa in questi giorni, se queste formalità sono necessarie e sufficienti per la vita democratica di un Paese.
A meno di essere pericolosamente di parte, la risposta non può essere semplice, ma deve, a mio parere, essere chiara ed univoca.

Sì, le regole formali sono necessarie. Sì, il loro rispetto garantisce la democrazia e le pari opportunità. Sì, la loro integrale osservanza non può che essere alla base della convivenza democratica e, quindi, deve far premio su qualsiasi altro diritto, perché senza “il diritto” non ci sono diritti garantiti per nessuno ed il diritto non può essere strattonato per coprire situazioni contingenti anche delicatissime.
No, il rispetto sostanziale delle regole non basta. No, non basta perché questo rispetto non ha impedito né il crack della Parmalat né gli abusi degli “appalti-emergenze”. No, non basta perché ancor oggi il candidato di un concorso pubblico non ha garanzie di essere valutato per il suo merito, nonostante il rispetto formale delle norme. No, non basta soprattutto perché la manutenzione della normativa è stata fatta poco e male, perché abbiamo un corpus di leggi e di norme (comprese le norme elettorali) vecchio e sciatto, perché è in questa nebbia di detto e non detto, di scritto e non applicato, di prassi patologicamente diversa dalla norma che si annida il malaffare, la corruzione, l’arbitrio.

Il nostro sforzo di cittadini e classe dirigente non può essere quindi che duplice: da una parte dobbiamo impegnarci sempre più perché la “forma” sia al servizio della sostanza, perché le norme siano semplici, giuste, chiare, trasparenti e universalmente note, soggette ad un’accurata manutenzione che tagli con attenzione tutto quel che non serve; dall’altra dobbiamo essere intransigenti nel rispetto delle norme che ci sono: esse vanno sempre e comunque applicate e sono sacre, perché è con esse che si scrivono le pagine del nostro vivere civile in libertà, e senza libertà non c’è né sviluppo né qualità della vita, né democrazia.

Per questo il recente decreto legge che interpreta le regole del gioco, a gioco in corso e in forma chiaramente deviante rispetto alla prassi e alla norma corrente, è sciagurato e pericoloso: perché fa vincere sì la “sostanza” del diritto di voto, ma lo fa calpestando qualcosa che è un bene comune primario, più importante ancora del diritto di voto, che è il diritto al rispetto delle norme vigenti.
Non lo dico solo io per fortuna: è un discorso vecchio. In questi giorni confusi sono andato a rileggermi due Dialoghi di Platone, che tengo nello scaffale più vicino della mia libreria: l’Apologia di Socrate e il Critone. Se vi capita di rileggerli, proverete probabilmente anche voi lo stesso sgomento nel riconoscere, a tanti secoli di distanza, la stessa lotta tra le leggi e chi per mille ragioni, anche buone, anche condivisibili, le vuole tenere in non cale. Sta ancora una volta a noi scegliere da che parte stare.

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Commenti

In risposta a: 09/03/2010 di Carlo Mochi Sismondi

Forma e sostanza
Ti faccio i complimenti per le tue riflessioni chiare e puntuali. Non posso, però, evitare alcune considerazioni critiche in merito.
Registri uno scontro tra un diritto sostanziale – “votare liberamente” – con un altro diritto sostanziale – “il rispetto delle regole del gioco” – in cui la forma è essa stessa sostanza. Prescindendo, necessariamente delle considerazioni di parte e dal conseguente difetto di obiettività, da cui la politica non riesce proprio ad uscire, pensando che la conquista del consenso possa essere solo l’effetto della scelta del colore degli occhiali; credo che manchi nella tua analisi l’interrogarsi sulla soluzione da adottare di fronte a casi difficili che mettono in conflitto la legge formale con i principi base della vita democratica, se non con gli stessi diritti umani fondamentali. Esempi anche tragici offertici dalla storia, come quelli della “ragion di Stato”, che hanno portato illustri intellettuali come Sciasia a dichiararsi provocatoriamente “né con lo Stato né con le br”, non ci hanno consentito di evolvere a sufficienza la speculazione circa il conflitto tra forma e sostanza. Difficile dare una soluzione. È certo che la legge va sempre rispettata; ma se fosse sufficiente applicare una legge per fare giustizia non ci sarebbe bisogno della magistratura e superfluo sarebbe lo sforzo della dottrina giuridica di interpretare le norme nell’unitarietà dell’ordinamento.
Sono pienamente daccordo sulla necessità di introdurre certezza del diritto, in particolare nella pubblica amministrazione, dove le norme “bizantine” hanno più la funzione di creare arbitrario potere dei più o meno distratti o interessati controllori che non quella di garantire parità di condizioni. Né darei troppa rilevanza alla reazione impulsiva del “decreto interpretativo”, il quale lascia il tempo che trova, come confermato tra l’altro dal peso attribuitogli fattualmente dalla magistratura di merito investita della questione.
Non sono d’accordo sul fatto che in una procedura di gara basta la mancanza di una firma sul lembo di una busta per essere esclusi, anche se non ci sono dubbi sulla “sostanziale” validità della candidatura. Vari sono i casi in cui la giurisprudenza, applicando un principio generale di garanzia della massima partecipazione, ha ritenuto non invalidanti alcuni formalismi. È ovvio che le norme vadano applicate nella coerenza con l’ordinamento nazionale, comunitario ed internazionale.
Oggi, purtroppo, si assiste ad una situazione in cui anche chi normalmente ha assunto il ruolo di contestatore del sistema, appellandosi a principi di matrice potremmo dire “giusnaturalistica”, per stimolare sia modifiche alle leggi formali che interpretazioni funzionali e coerenti con le finalità dell’ordinamento, si trova ad indossare i famosi “occhiali colorati”.
Non è certo facile dare una risposta ai conflitti tra forma e sostanza, ma forse se si cercasse tutti di essere un poco più obiettivi e coerenti il primo passo sarebbe già fatto.

Condivido il contenuto

Condivido il contenuto dell'editoriale, ma mi permetto una ulteriore considerazione. In un Paese in cui mi piacerebbe vivere, qualcuno si scuserebbe per aver commesso delle imperdonabili irregolarità formali, affermando che sarebbe giusta la propria esclusione, e qualcuno direbbe che è spiaciuto per la situazione venutasi a creare augurandosi che una soluzione si possa trovare, anzi contribuendo a trovarla. Invece il Paese , dagli attori in gioco ai media, interpretano ancora una volta la situazione come un gioco teatrale, estremamente utile, ancora una volta, per distogliere l'attenzione da problemi che nessuno in realtà sa come affrontare o ha davvero voglia di affrontare. Finchè non sentirò un esponente della parte che ha sbagliato dire che è giusto pagare per l'errore, e un esponente della parte avversa che occorre rimediare all'errore, rifiuterò di farmi una convinzione sul problema, e aspetterò la prossima dimostrazione che al peggio non c'è mai limite.

regole forma e sostanza

Se della forma abusano maleintenzionati è bene verificare se essa sia corretta, ed è giusto che i sempliciotti che ne sono vittime si sveglino e dopo aver pagato una volta per la proprria indolenza si rimbocchino le maniche per modificare regole ingiuste e dannose.

Quando la forma è meno rilevante

E' tutto giusto. Il rispetto delle norme deve essere assicurato. Ma non deve essere fine a sé stesso. Diviene quasi un narcisismo. Quando però la sostanza è molto più rilevante della forma come in questo caso(il diritto di votare per milioni di cittadini, unico strumentoi in una democrazia indiretta, contro il rispetto di norme prettamente burocratiche), credo che la prima debba avere il sopravvento. Non è il minuto in più o in meno che garantiscono la serietà, l'onestà e, soprattutto il diritto ad un gruppo di partecipare ad una competizione elettorale.
Cosa direste se, per rispettare un termine perentorio di una norma, non si potessero attivare procedimenti urgenti per contrastare catastrofi? Ma il diritto di voto di milioni di cittadini è una questione di forma? Che elezioni farsa saranno quelle nel Lazio e la Lombardia? Con che spirito democratico, qualora dovessero vincere, i raprresentanit di altre liste potrebbero governare, sapendo di non aver vinto per maggioranza ma in virtù di una legge?
Sarebbe una sconfitta per tutti

Non ha senso la prevalenza della sostanza sulla forma

Come si fa a sostenere che la sostanza è prevalente sulla forma se la forma è essa stessa sostanza? I limiti temporali sono perentori e sostanziali, non possono essere derogati in virtù di una presunta e non meglio definita sostanza. Non voglio dilungarmi su infiniti ripetuti esempi che sulla nostra pelle ognuno di noi ha vissuto (il pagamento delle tasse in ritardo, l'esclusione da un concorso, la partecipazione ad una gara di appalto, ecc.ecc.). Il diritto dei "milioni di cittadini" è comunque subordinato alla volontà di chi vuole di candidarsi, che deve mettersi in condizione, anche e soprattutto nel rispetto delle persone alle quali chiede il consenso, di essere "con le carte a posto". Se per qualunque cittadino che intendesse ad esempio partecipare ad un concorso da ingegnere, o insegnante, o medico non presentasse il titolo di studio o addirittura non presentasse la domanda e valesse solo la "sostanza" (cioè la semplice intenzione di fare l'ingegnere, o il medico) venisse applicato tale concetto, sarebbe il caos. L'esempio poi delle situazioni di emergenza è assolutamente fuori luogo per almeno due ragioni: esistono nell'ordinamento di qualunque paese (anche nel nostro) norme che consentono in emergenza di derogare alle procedure ordinarie ed esistono anche organizzazioni preposte a ciò: ad esempio il dispositivo militare o la protezione civile. Piuttosto è l'uso abnorme che si fa in Italia dello stato di emergenza pr non ottemperare alle necessarie norme che va assolutamente condannato e punito: ma sapete spiegarmi per quale ragione sono state meesse così tante ordinanze di protezione civile per rispondere a esigenze come i cosiddetti "grandi eventi" equiparandoli alle emergenze vere, senza alcuna "sostanziale" oltre che "formale" motivazione? Sicuramente per incapacità nel programmarli, nel gestirne le attività nel rispetto delle norme che la collettività si è date, ma perchè si è voluto escludere tutti i controlli che, ricordo, sono a tutela e salvaguardia di tutti noi e del nostro patrimonio territoriale e culturale e soprattutto perchè in tal modo è stato possibile "rubare e truffare" a mani basse (i fatti sui quali stanno indagando le procure di Firenze, Perugia e Roma che coinvolgono i vertici della Protezione Civile e del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici e venuti alla luce in questi giorni credo siano emblematici). Come si suol dire, "nel torbido si pesca meglio".

Regole tra forma e sostanza

Come spesso, questo editoriale allarga il cuore. Il rispetto delle regole presuppone la comune accettazione di un sistema di valori (almeno per quanto riguarda l'organizzazione del vivere civile): oggi in Italia, dopo un susseguirsi di finzioni accolte dai più per buona educazione o quieto vivere (risorgimento, fascismo, resistenza), questo consenso non c'è, o non si finge più che ci sia. E in questa situazione le regole diventano, o sono viste come, strumenti di lotta, di dominio, di ricatto, di prevaricazione. Forse il bello di cui non ci rendiamo conto è che siamo "statu nascenti". Ma in un mondo globalizzato ci lasceranno il tempo per diventare un paese vero?
E nel frattempo, siamo o no l'unico paese con un Ministro per la semplificazione legislativa?

Complimenti per il suo commento.

Ed anche congratulazioni per la sincerità del Suo pensiero, considerato che Lei ha come commitente l'attuale Governo nell'organizzazione del Forum sulla P.A.
Antonio Di Paolo - Roma

Mi fa piacere leggere

Mi fa piacere leggere articoli come questo che cercano di metter ordine, di riportare la discussione pacatamente sui punti cardine del vivere in società, senza i quali si tornerebbe al "leviatano" sempre dietro l'angolo. Mi verrebbe di aggiungere una breve considerazione. Sperimentata la non sufficienza della regola formale, le democrazie moderne hanno nel secolo scorso abbracciato la teoria della "sostanzialità" dei diritti. Di pari passo è cresciuta la teoria della responsabilità giuridica e con la nascita dei partiti politici è sorta l'esigenza di poter legittimare adeguatamente queste associazioni che ancora oggi non hanno una specifica personalità giuridica. In sintesi, quello che dovrebbe prevalere, è un principio di sostanzialità non tanto applicato al diritto di votare, che non si discute assolutamente, ma alla consistenza dei documenti presentati dai candidati. In definitiva, questi si impegnano a governare nel bene o nel male in caso di vittoria, e questo non è certo uno scherzo! I contratti per essere rispettati devono essere prima di tutto regolari. Aggiungo che alle amministrative 2009 presso il mio comune la lista del partito di governo uscente non è stata ammessa per irregolarità "formali" (nei contratti la forma è sostanza), molti cittadini hanno di conseguenza dovuto esprimere il proprio voto diversamente, questa è democrazia... sostanziale.

rispetto delle regole

Condivido in pieno! Solo aggiungerei un ulteriore elemento di riflessione.
Il rispetto delle regole deve essere condotto da persone che le conoscano, le sappiano applicare e sappiano farle applicare, specie se sono complicate.
Invece molte volte si ha a che fare con persone ignoranti (a volte in tutti i sensi) e approssimative che si rivestono solo di arbitrio sfruttando la ridotta conoscenza delle stesse regole da parte dei cittadini.
Insomma gli "utenti" delle regole devono prima ben conoscerle e solo dopo possono svolgere il loro ruolo in buona fede, altrimenti ... rinuncino!

Tra forma e sostanza

Condivido l'editoriale. In questo momento di grande confusione istituzionale, anche solo esprimere un parere di condivisione credo sia importante. Mi viene solo da aggiungere che un corretto rapporto tra "forma e sostanza" dovrebbe essere alla base di qualsisi attivita' che sia veramente innovativa. Dunque, credo, occorrerebbe ripartire da li'.

regole tra forma e sostanza

Condivido pienamente e ribadisco che necessitano regole semplici e chiare in tutti i campi. Lavoro nella P.A. da moltissimi anni: la corruzione si annida nelle norme che si prestano a troppe interpretazioni.
Aggiungo che non si semplificano e si rendono chiare a tutti significa che le maggioranze politiche, di qualunque colore, le vogliono così a loro uso e consumo.
cordiali saluti
Mgg

il pregio della sintesi

Mi complimento con Carlo Mochi Sismondi per questo ottimo editoriale che è asciutto, denso e mai banale e soprattutto prende posizione, proprio quando sembrava non volesse puntare l'indice.
Ovvio e giusto che non sia una presa di posizione politica. Non avrebbe avuto senso in un periodo così caotico e delicato. Ma è una importante presa di posizione giuridica, che condivido, nella forma e nella sostanza! :-)
...E noi uomini di legge non dobbiamo mai arrenderci nella difesa delle regole, pur lottando senza sosta perchè le stesse regole evolvano e garantiscano equilibrio, altrimenti il rischio è quello paventato da William Shakespeare, il quale diceva in proposito: "con chi sta fermo il tempo? Con gli uomini di legge quando sono in ferie, perché essi dormono fra una sessione e l'altra, e non s'accorgono che il tempo si muove".

gradazioni di grigio?

Tra il biano ed il nero esistono gradazioni di grigio?

CHI ci insegna a vivere la vita?
le leggi soltanto o basta che qualcuno ci ricordi: "Vivi la vita"?

Do not give up & all the best,
Agata

lapalissiano

lapalissiano! peccato che di solito la forma viene usata a svantaggio di chi non ha potere e voce e ignorata a vantaggio di chi li ha! E poiché non potrà mai esservi sostanza senza forma, il punto centrale è che le regole, auspicabilmente poche, chiare e semplici, siano rispettate da tutti!