Editoriale

Vertici apicali degli Enti Locali tra risparmi e rischi di corruzione... e se stessimo sbagliando strada?

Grande confusione sotto il cielo di Roma in questi giorni. Va infatti in scena un bizzarro spettacolo che ha come protagonisti: l’odioso fenomeno della corruzione, che sembra aver decisamente alzato la testa (seppure l’ha mai abbassata); un decreto legislativo ponte sugli Enti locali; due figure come quella del direttore generale e quella del segretario generale che fanno fatica a spiegare agli altri chi vogliono essere. Che fanno insieme questi mal assortiti attori? provo a raccontare la storia a modo mio e vediamo se vi risulterà chiara…Cominciamo dai quattro protagonisti.

Il malcostume legato al malaffare politico e alla corruzione è sulle prime pagine dei giornali: con gran tempismo abbiamo avuto quasi in contemporanea la relazione annuale della Corte dei Conti che parla di un fenomeno cresciuto del 229%; l’arresto di un consistente numero di mariuoli, politici o funzionari che fossero, colti con le mani nel sacco; lo scandalo gigantesco legato alle opere in regime di “emergenza” , di cui non vediamo ancora l’intera dimensione, ma che sembra essere enorme; il coinvolgimento di politici in enormi giri d’affari per riciclaggio di denaro illecito.

Per ulteriori approfondimenti leggi l'editoriale "PA o SPA?"

A questo hanno fatto seguito come sempre dichiarazioni disparate che hanno negato, ridimensionato, stigmatizzato, enfatizzato, denunciato e proposte più o meno meditate di nuove leggi, destinate ahimè ad essere nuove grida di manzoniana memoria.

Qui entra in scena il nostro secondo attore dal nome difficile:  Atto Camera 3146 per la conversione del decreto legislativo 2/2010. Il decreto legislativo così nominato costituisce un ponte traballante tra una finanziaria che è entrata a gamba tesa in un campo delicato come quello dell’organizzazione degli enti e un disegno di legge sulla carta delle autonomie che sembra sempre sul punto di partire e che non parte mai. Serve quindi a mettere una toppa allo strappo che nel dibattito sul futuro del federalismo ha fatto la legge finanziaria, che ha malamente anticipato, a solo fine di far cassa, temi e provvedimenti che avrebbero dovuto essere organicamente definiti da una legge quadro, come appunto si spera sarà la “Carta delle Autonomie”.
 

Gli altri due protagonisti son ben noti ai miei lettori: da una parte la figura del segretario generale del comune o della provincia, che è rimasta nel guado di una riforma incompiuta, organo terzo e garante del controllo, ma ormai scelto dal Sindaco e da lui quindi nei fatti dipendente per non restare a spasso e senza incarico. La categoria cerca giustamente un rilancio cui ha diritto, e di cui abbiamo sempre più bisogno, ma lo cerca dalla parte sbagliata: non per far meglio con più indipendenza ed autorevolezza la funzione per cui è nata, ma verso una responsabilità diretta nella gestione che trasformerebbe il controllore in controllore-controllato che è un ossimoro, oltre che un pericolo per la corretta gestione.

Su Saperi PA trovate approfondimenti e commenti sulla figura del Direttore Generale dell'Ente Locale e sulla procedura di accreditamento

Il direttore generale è non meno impantanato: figura nata nell’epoca delle grandi riforme Bassanini come immissione dall’esterno di un manager di stretta fiducia del sindaco o del presidente, in molti casi è stato simbolo di una gestione innovativa e moderna dell’ente. In molti casi, non sempre però, perché, segnato dal peccato originale che permette al sindaco di “fare senatore un cavallo”, il ruolo è stato assegnato a volte al politico trombato, a volte alla corrente di minoranza del partito di maggioranza, a volte semplicemente a “l’ amico di”.
Oggi c’è stata una resipiscenza, anche se un po’ tardiva, e la categoria, con la sua Associazione, l’ANDIGEL, si è autoregolata creando un elenco certificato da un autorevole ente terzo (la fondazione Alma Mater del’Università di Bologna) da cui poter con sicurezza scegliere professionalità riconosciute ed adeguate al compito. Purtroppo si tratta ancora di un adempimento su base volontaria.

La trama della commedia è semplice: nel clima di polverone causato dalla corruzione sempre più evidente, improvvide semplificazioni hanno suggerito a qualche esponente politico di introdurre nel decreto legislativo 3146 controlli ulteriori validi solo per gli Enti locali. Nel frattempo, mentre si grida alla necessità di unire maggiore severità nei controlli a maggiore efficienza e rispetto dei tempi per non dover essere costretti a cadere nella brace delle decretazioni d’urgenza, ci si castra da soli tagliando la figura manageriale per eccellenza negli Enti locali e spingendo la figura di controllo a fare un altro mestiere.

Siamo a questo punto, ma il sipario non è ancora calato e io spero che ci sia ancora un atto per ristabilire l’ordine e il lieto fine.

Ma basta con la metafora dello spettacolo e proviamo a far chiarezza. A mio parere alcuni punti fermi possono già essere definiti:

  • La corruzione e il malaffare non si combattono con nuove leggi, che spesso sono solo specchietti per allodole, ma isolando corrotti e corruttori, applicando con rigore le leggi che ci sono e lasciando lavorare la magistratura, introducendo nella PA sempre maggior trasparenza e libertà d’accesso a tutti i livelli e gestendo la cosa pubblica presto e bene perché è nell’inefficienza, nei ritardi, nell’opacità che nasce il seme della sfiducia e della disperazione che spesso sono piante pioniere della corruzione.
  • Gli Enti Locali non sono certo l’ambiente in cui si svolgono i “grandi” illeciti. Come abbiamo ampiamente visto con la storiaccia della Maddalena, i tavoli dove si trattano gli affari faraonici sono almeno nazionali. Ma certamente è nei Comuni e negli altri enti territoriali che avvengono molti dei fenomeni più odiosi, quelli che coinvolgono piccoli imprenditori concussi o cittadini che aspettano invano quelli che sono solo loro diritti.
  • Introdurre però, come sembra nelle intenzioni del Ministro Calderoli, norme ad hoc per i controlli negli Enti Locali in un decreto legislativo come il 3146 che, come si è visto, è già così confuso e contraddittorio, non è solo inutile e offensivo, rischia di aggiungere caos al caos.
  • Ma cosa fare allora se è vero che per la natura stessa degli illeciti è negli Enti Locali che i controlli di legittimità e di legalità devono essere particolarmente diffusi ed efficaci? Ma cosa fare se è negli Enti locali che si deve soprattutto perseguire la massima efficienza, la cultura del fare e del non rimandare, la gestione manageriale della cosa pubblica, perché è lì che si incontrano PA e cittadini?
    A mio parere in questo contesto rimane assolutamente valida l’opzione di dotarsi di due funzioni apicali con ruoli e professionalità diverse: il segretario generale che deve essere garante della legalità e della legittimità, sempre meno dipendente dalla figura politica, sempre più terza parte, sempre casomai più legato alla fiducia dell’organo elettivo (consiglio, magari a maggioranza qualificata) che costituisce in democrazia l’estremo garante e l’attore principe del controllo strategico; il direttore generale che deve invece essere l’esecutore intelligente delle politiche, il tecnico che attua il programma della maggioranza pro tempore alla guida del Comune o della provincia, il buon gestore delegato a fare presto e bene, rispettando i tempi, come variabile chiave dell’azione amministrativa.
  • Castrarsi per un piatto di lenticchie (risparmiare uno stipendio) della possibilità di avere le due figure, almeno negli enti più grandi, vuol dire impoverire sia la gestione sia il controllo perché è dalla dialettica delle due funzioni che nasce la buona amministrazione. Farlo poi, come lo si è fatto, con una norma di una legge finanziaria al solo scopo di giustificare tagli di trasferimenti agli Enti locali è scorretto oltre che irrispettoso dell’autonomia organizzativa degli Enti.

Se questa è la situazione mi permetto di invitare l’ANCI e gli stessi sindaci e presidenti di provincia a difendere con il massimo vigore possibile questa autonomia e a contrastare con forza le pretese di questo decreto e di questa finanzaria di limitarla per legge.
Agli amici di ANCI queste cose non le devo certo insegnare io: le sanno benissimo.
Sanno benissimo quanto sia preziosa la libertà e quanto sia odioso un vincolo nell’organizzazione che venga, uguale per tutti, dal governo nazionale. Sanno che è più importante non cedere su questo punto che non avere qualche piccola concessione finanziaria, che ha la consistenza di una piuma quando c’è vento.

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Commenti

Non esiste la strada giusta

Non facciamone una questione di discussione, rischiamo di perdere di vista il vero scenario. Che vi siano Direttori Generali bravi o meno bravi, o solo di facciata, è un fatto. Che la nomina dei Segretari, passata ai Sindaci, non garantisca alcun controllo e ci abbia consegnato un diverso tipo di segretario è un ulteriore dato di fatto; ma tutto questo ha scarso rilievo. L'elezione diretta del Sindaco deve necessariamente essere accompagnata da una serie di poteri che possano mettere in condizione l'Amministrazione di governare. La nomina di Direttore Generale e Segretario rientrano in questa logica e, certamente, non possono essere loro baluardo contro la corruzione, il malgoverno, gli sprechi, etc.
Occorre un deterrente in grado di arginare queste "performance" negative. Si dice che bisogna colpire nella tasca per essere efficaci e qual'è la tasca degli amministratori? La vita politica. Un'amministrazione che ha portato al dissesto oltre a dover essere mandata a casa deve essere impedito, a ciascuno dei componenti (Giunta e Consiglio) di ricandidarsi a qualsiasi carica; nello stesso modo vanno colpite la corruzione e tutta quella serie di reati contro la pubblica amministrazione, anche nel caso in cui ai processi non si arrivi mai.
Come si può pretendere che un Sindaco governi senza poteri? Si può, però, pretendere che governi bene assumendosi in pieno, insieme a tutta l'Amministrazione, la relativa responsabilità. La pubblicazione ad inizio e fine mandato di tutti gli indici identificativi dello stato dell'Amministrazione è un mezzo di controllo assolutamente oggettivo; e se in caso di peggioramento complessivo si inibisse l'elettorato passivo per, diciamo 7 anni?
Non è certo, ma in questa ipotesi forse riusciremmo ad ottenere ottimi risultati nella lotta alla corruzione, agli sprechi ed ai disastri che, sempre più di frequente, emergono nella pubblica amministrazione. Non dimentichiamo neppure la dirigenza, per favore, nel caso di "coperture" di comodo a favore dell'Amministrazione sarà bene che vengano mandati a fare un diverso mestiere.
L'attuale modello organizzativo degli enti locali (ma non solo di questi) sconta un grosso difetto: induce a pensare in termini di programmazione a breve periodo, la durata, al massimo, della legislatura, ed in tali circostanze è difficile programmare il futuro della società. Forse sarà il caso di approfondire anche questo aspetto, magari ponendo come obbligo quello di lasciare, a fine mandato, il medesimo livello di indebitamento sia quantitativo che qualitativo, sia nei tassi che nei tempi, in una parola si deve governare con la risorse che si producono e non lasciando ai nostri pronipoti una montagna di debiti.
Un po' di coraggio, due conti, chiarezza dei parametri, deterrente certo e concreta applicazione delle sanzioni: in questo modo, forse, la "res publica" tornerà tale.

segretario e direttore, funzione apicale e controllo su EELL

Caro Carlo,
ottimo il tuo editoriale di cui condivido anche la conclusione, non molto di moda adesso, sull'opportunità della doppia figura di vertice.
Era un'idea che avevo esposto e sostenuto fin dal 2004 nell'articolo " Le figure del Segretario e del Direttore, la funzione apicale e il controllo sugli EE.LL" che comparve su ASTRID e che potrebbe essere utile a sostegno delle tue conclusioni.

Di seguito il link all'articolo:
http://profilo.forumpa.it/forumpanet/2010/02/24/demaria.pdf

il controllo è, prima di tutto, autocontrollo.

ho letto il suo commento. purtroppo la tesi che vuole ribadire lo sdoppiamento delle funzioni di vertice non riesce a convicermi. sarà che sono un segretario comunale che ha esercitato, dal 1997 a oggi, anche le funzioni di direttore generale in un medio Comune del Nord, non mi sembra che la soluzione ottimale sia quella da lei proposta.
Il controllo interno dev'essere, prima di ogni cosa, autocontrollo. Chi è chiamato ad eseguire le politiche deve essere sì "intelligente esecutore" ma anche "competente e consapevole attuatore".
Il vertice apicale deve essere unitario per il solo fatto che lo sdoppiamento rischia di penalizzare (come è successo in questi anni) la funzione di controllo (di meno immediato interesse) rispetto a quella di gestione. E non è svincolando la nomina del segretario dalla volontà del Sindaco che si risolve il problema, si rischia, forse, di aggravarlo ancora di più, gettando le basi per una funzione di controllo-sbarramento, di cui la gestione inevitabilmente soffrirebbe.

Sull'Editoriale

Condivido le osservazioni e le attuali criticità per i Comuni.
Ma perchè non pensare di risolvere il rapporto locale-area vasta per un vera governance?
Occorrerà passare ad una pianificazione integrata (co-pianificazione) nei sistemi locali intercomunali (dalle aree metropolitane, ai sistemi di centri medi e alle piccole aggregazioni minori).
Cambiare il ruolo intermedio e le funzioni del livello provinciale, facendone soltanto il perno per la territorializzazione dei programmi di sviluppo economico regionale ed il coordinamento con il livello locale.
Solo organizzando il locale in aree di sistema urbano sarà possibile integrare le problematiche dello sviluppo urbanistico e territoriale sostenibile (dal punto di vista ambientale) e dando un nuovo ruolo alla provincia (da ridefinire territorialmente ed alleggerendola della spesa pubblica di "parte") anche in rapporto con la dimensione regionale, si potrà adeguatamente affrontare il tema dello sviluppo socio-economico sostenibile e durevole e territorialmente pianificato. Top-down e botton-up nei principi di sussidiarietà, partecipazione democratica, politica degli interessi pubblici e pianificazione leggera e flessibile, fornendo però rigide procedure e valutazioni.

Che il probelma sia l'ANCI?

Che il probelma sia l'ANCI? In un momento di grande sfiducia nella politica è oggi ancora nelle mani dei Comuni la possibilità di recuperare al senso di comunità i cittadini. Perché i Comuni restano il primo interlocutore pubblico, l'ente a cui il cittadino guarda più facilmente e di cui vede limiti e pregi con un riscontro puntuale.
I sindaci, che portano la più grande responsabilità in questo, non possono continuare ad essere assenti dalla discussione sul futuro delle autonomie locali, e soprattutto non possono essere loro, tramite la loro associazione, a chiedere di avere meno autonomia e responsabilità. Non possono essere sempre in posizione di reazione a fronte di proposte che pongono il problema della maggiore efficenza della pubblica amministrazione. Anche perché, e lo dimostrano ricerche ormai decennali, i Comuni si sono mostrati come la parte della pubblica amministrazione più capace di innovarsi e di migliorare il livello dei servizi.
E allora? Allora forse il problema è quello che l'associazione rappresentativa dei comuni (l'ANCI) è cresciuta in termini di società controllate e funzionari che ci lavorano (spesso in "comando" da altri enti) ma ha perso completamente il contatto con le città, ed in particolare con le città medie che sono la vera spina dorsale del paese e dove le questioni percepite dai cittadini come rilevanti sono affrontate con coraggio e fantasia.
O i sindaci riprendono un ruolo da protagonisti nel paese o anche il percorso della innovazione scivolerà sempre più negli annunci e nella improvvisazione.