Editoriale

Dematerializzazione nella PA: una favola a rovescio

C'era una volta un povero lupacchiotto, che portava alla nonna la cena in un fagotto..."
Uno degli zoom tematici che stiamo preparando per FORUM PA 2010 tratterà della “PA senza carta”. Così ho cominciato a ripercorrere la storia infinita della dematerializzazione nella PA e mi è tornata in mente la filastrocca di Gianni Rodari[i], che proponeva un bouleversement delle favole più note tirandone fuori situazioni esilaranti, ma anche qualche insegnamento. Cominciamo comunque a raccontare la storia per benino.

Il termine “dematerializzazione” identifica la tendenza alla sostituzione della documentazione amministrativa solitamente cartacea in favore del documento informatico. Il costo stimato di gestione annuale, comprendente la trasmissione, la protocollazione, le copie e lo stoccaggio per conservazione dei documenti solo nelle PA centrali è superiore a 3 miliardi di euro[ii].
Come faceva già notare il Libro Bianco del CNIPA nel 2006, gli obiettivi della dematerializzazione sono due, ben distinti tra loro: da una parte si punta ad eliminare i documenti cartacei attualmente esistenti negli archivi, sostituendoli con opportune registrazioni informatiche e scartando la documentazione non soggetta a tutela; dall’altra si adottano criteri per evitare o ridurre grandemente la creazione di nuovi documenti cartacei.
Il lieto fine atteso è ovviamente meno carta, meno alberi abbattuti, meno costi, flussi più veloci e certi.

In una famosa conferenza stampa, che nel 2005 presentava il CAD, si disse che si sarebbe potuto risparmiare un miliardo di euro l’anno solo con l’archiviazione ottica dei documenti (e non mi ricordo più quanti milioni di metri cubi di archivi) e un altro miliardo tra posta elettronica certificata (se ne parlava anche allora come di cosa immediatamente operativa), firma digitale e decertificazione.

Quel che è successo invece lo vediamo: tutto il processo della gestione elettronica dei documenti, dopo le speranze degli anni ’90, si è tradotto nella maggior parte dei casi nell’applicazione del livello minimo del protocollo elettronico, tutta la dematerializzazione, dal lato della produzione dei documenti, rischia di essere confusa con la dematerializzazione della posta (tramite PEC) e la trasformazione in digitale degli archivi cartacei per ora ha visto coraggiosi tentativi solo in alcuni enti (penso alla regione Toscana, alla regione Emilia e Romagna e per certi versi alla Banca d’Italia, alla Guardia di Finanza, ai Carabinieri e pochi altri) e ha trascurato completamente le raccomandazioni della Commissione per la dematerializzazione.
Insomma ci aspettavamo molto e abbiamo stretto poco: ma perché? Per dirla con Mariella Guercio[iii], una delle più attente studiose del “record management” in Europa:
Un duplice fenomeno ha caratterizzato i processi normativi in questo ambito e ha determinato conseguenze significative tutt’altro che positive in fase applicativa":

  •  lo spostamento dell’attenzione e dell’impegno del legislatore dagli investimenti sugli assetti organizzativi a quelli – pur rilevanti e cruciali - di natura tecnologica (la dematerializzazione, la comunicazione telematica, l’interoperabilità dei sistemi)
  • la progressiva disattenzione, se non una vera e propria trascuratezza, da parte delle amministrazioni pubbliche (soprattutto centrali) per le iniziative in materia di trasparenza, soprattutto in relazione all’applicazione della legge 241/90.
Per saperne di più sull'open government naviga su Saperi PA

Proviamo allora a scombinare la favola e ad ammettere per un momento che i protagonisti siano gli stessi, ma la trama diversa: proviamo, ad esempio, a pensare che il fine ultimo non sia la dematerializzazione e quindi i risparmi che ad essa sono connessi, ma che invece sia la trasparenza e l’open government[iv]. Che la dematerializzazione, l’archiviazione sostitutiva, la gestione elettronica dei documenti siano solo indispensabili mezzi (i doni magici nella struttura classica della favola), ma non l’obiettivo finale che invece è fornire ai cittadini, con un’amministrazione aperta, con archivi accessibili e strutturati per la trasparenza, con la messa a disposizione dell’enorme patrimonio informativo della PA, nuove “capabilities”[v]. In altre parole il fine è abilitare i cittadini e le imprese a nuovi progetti e a nuove potenzialità, ad una più efficace partecipazione democratica.

In questo nuovo schema l’informatizzazione non è mai fine a se stessa, ma è al servizio della trasparenza. Compito minore? Certamente no, anzi, ma compito da svolgere in stretta connessione con investimenti in innovazione organizzativa e normativa.

 Sono disponibili on line i documenti di presentazione degli ZOOM tematici di FORUM PA 2010

Alla dematerializzazione FORUM PA 2010 dedicherà uno dei suoi zoom tematici, proprio con questo spirito: capire come la PA senza carta sia il luogo dell’accesso, della partecipazione, della trasparenza (quella vera, non quella delle decine di migliaia di pagine non elaborabili). Il luogo quindi di quei “beni comuni della conoscenza”[vi] che costituiscono un inestimabile giacimento per lo sviluppo dei lavori creativi che ci potranno portar fuori dalla crisi più forti e più competitivi.
Certo parleremo e faremo vedere anche le soluzioni tecnologiche, certo daremo conto delle innovazioni sia nella archiviazione sostitutiva, sia nella gestione documentale integrata. Ma in un’ottica strategica e non tattica: senza perdere quindi mai di vista la necessaria “restituzione” ai cittadini di saperi e di conoscenza.

Per le amministrazioni diventa un impegno politico primario, sancito per altro come principio pure dalla recente "riforma Brunetta”[vii], per le aziende di tecnologie avanzate diventa un eccezionale campo di impegno, molto maggiore che non la sola gestione documentale, che potrebbe diventare domani una nuova importante frontiera per dare un’organica strategia al processo di informatizzazione della PA. 


[i] "C'era una volta/un povero lupacchiotto,/che portava alla nonna/la cena in un fagotto. E in mezzo al bosco/dov'è più fosco/incappò nel terribile/Cappuccetto Rosso,/armato di trombone/come il brigante Gasparone...,/ Quel che successe poi,/indovinatelo voi. Qualche volta le favole/succedono all'incontrario/e allora è un disastro:/Biancaneve bastona sulla testa/i nani della foresta,/la Bella Addormentata non si addormenta,/il Principe sposa/una brutta sorellastra,/la matrigna tutta contenta,/e la povera Cenerentola/resta zitella e fa/la guardia alla pentola".  Gianni Rodari – Le favole a Rovescio – Emme Edizioni

[ii] Cfr. il Libro Bianco del CNIPA sulla dematerializzazione del 2006 che, seppure datato, costituisce ancor oggi la migliore riflessione sull’argomento

[iii] Tratto dall’articolo I sistemi documentari al servizio della trasparenza e dell’accountability: il punto di vista degli archivisti”In corso di pubblicazione sull’ultimo numero di “Archivi & Computer”

[iv] interessante notare che all’iniziativa data.gov dell’amministrazione Obama negli USA si è affiancato un analogo progetto in Gran Bretagna: data.gov.uk

[v]Cfr. Amartya SEN "Liberta è Sviluppo" , Milano, Mondadori, 2001

[vi] Si confronti il bel libro “La conoscenza come bene comune” di Charlotte Hess e Elinor Ostrom – Bruno Mondadori – 2009 che ripensa come “commons” la conoscenza e come dialettica tra enclosure e disclosure la lotta per una società della libera conoscenza

[vii] La legge delega 15/09 dà all’art. 4 una delle migliori definizioni di trasparenza che siano state date da leggi dello Stato: “la trasparenza è intesa come accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti internet delle pubbliche amministrazioni, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione delle pubbliche amministrazioni, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione svolta in proposito dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità.”

 

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Commenti

dematerializzazione

Una breve nota da chi, da un anno circa non lavora più nella P.A., dopo oltre 30 anni come funzionario.
E' una "vecchia questione", quella di ridurre la carta: bisogna produrne di meno, solo quella necessaria. Non è un tabù la carta. Quante volte il supporto cartaceo archiviato ha "salvato" da perdite di archivi elettronici!!! meditiamo gente, meditiamo.
Di questo passo non avremmo avuto archivi storici preziosi o anagrafi cui attingere per importantissimi lavori statistici: quelle si sono conservate per secoli: possiamo essere certi che consegneremo ai posteri le memorie conoscitive affidandoci "solo" agli archivi elettronici ? Risparmieremmo spazio, ma a un prezzo molto alto: non sempre si può spazzare via tutto. Attenzione, quindi: giusto ridurre la produzione cartacea, ma ricordiamo le difficoltà anteposte tante volte a soluzioni "semplici" come l'autocertificazione?
Quelle vanno rimosse prima di tutto.
Senza paura di non apparire abbastanza moderni, à la page: mi accorgo di non avere usato neppure uno dei termini anglosassoni così di moda, senza i quali pare, è difficile esprimere un'idea.
Rimedio subito, con una battuta, nello spirito scherzoso che apriva l'articolo: lasciamo la carta che serve, che brutto il mondo senza carta...e i libri? via anche quelli? eppure, mi pare, ce ne sarebbe così bisogno! Non è che, più che la carta, sarebbe meglio eliminare una buona parte di quanto passa in TV ? Ma questi sono altri discorsi. Dunque: "Pedro, adelante, con juicio - è la citazione promessa. Non anglosassone, ma spagnola (cancelliere Ferrer) o, meglio, tutta italiana (cfr. Manzoni A., I Promessi Sposi, Cap. XIII).
Grazie per lo spazio
Daniele Vaienti ex Resp. Servizio Studi e Statistica Comune di Cesena

cartaceo vs elettronico

Quote:

Quante volte il supporto cartaceo archiviato ha "salvato" da perdite di archivi elettronici!!! meditiamo gente, meditiamo.

... verissimo può bastare un semplice clic..per cancellare/modificare un documento..o peggio un archivo, mentre "strappare" un foglio per errore è un evento meno propabile, ma un attenta politica di backup dovrebbe evitatre anche questo.

Non bisogna dimenticare però che in situazioni eccezionali ad esempio in caso di calamità naturali ,gli archivi elettronici (se dotati di autenticita) opportunamente replicati in sedi diverse, possono rivelarisi l'unica via per la salvaguardia degli archivi.

Quote:

.....ma ricordiamo le difficoltà anteposte tante volte a soluzioni "semplici" come l'autocertificazione?
Quelle vanno rimosse prima di tutto.

Concordo pinamente, ma anche qui l'autocertificazione funziona se le amministrazioni condividono i prorpi archivi,...elettronici

In sostanza concordo con lei...In medio stat virtus, gli eccessi non giovano mai in alcuna sistuazione.

Cordiali saluti

Marco Ceccarelli

dematerializzazione

è vero ... "Knowedge Sharing". E' una storia infinita: che cosa "dematerializzare" se non è ben "conosciuto" il "reale"!... il "caos"? anche questa è una vecchia "novella" della "informatica"! Non è che manchi "un po" (si fa pe dire!) di .."gestione operazionale organizzativa"? ...ed "indurre" a passare dall'esame dell'offerta tecnologica (sempre prevaricante!) alla adozione di un "modello gestionale" (personalizzabile) ...sensibilizzando l'utenza" (tutta: intera ed esterna) alla "partecipazione"?. La storia dice che bisogna parlare non di "data.gov" (appannagio di pochi eletti!) ma di "document.gov" (bisogno giornaliero di tutti): per soddisfare servizi e bisogni). Come dire: non confondere il fine con lo strumento! Non solo per dematerializzare la carta! Complimenti per l'obiettivo! [cse]

L'UE potrebbe sbloccare la situazione

Fin dai primi studi sull'argmento (1978) si mise in risalto che la dematrializzazione non era fine a se stessa, ma aveva come scopo la gestione telematica del procedimento amministrativo. Se viene a mancare lo scopo della dematerializzazione dinamica, la dematerializzazione statica ha poca rilevanza.
La delega contenuta nella L. 229/2003 contemplava il procedimento telematico delle amministrazioni statali. Era una limitazione senza alcun senso: i procedimenti rilevanti sono pluriamministrazione e normalmente hanno come procedente il Comune (vedi Sportello unico).
Il legislatore delegato - nell'emanare il CAD - si è trovato quindi con le mani legate e non ha potuto dare corpo alle possibilità offerte dall'art. 117 della Costituzione sul coordinamento informatico. Ha comunque incluso il fascicolo informatico (art. 41) e previsto genericamente lo sportello unico telematico (art. 10): troppo poco per passare alla concreta operatività.
Un gruppo di studiosi europei, che ho l'onore di coordinare, ha ritenuto di sbloccare la situazione partendo dal livello normativo europeo ed ha appena concluso uno studio di una possibile direttiva sul procedimento telematico.
Si è trattato di un lavoro lungo e complesso, legato alle possibilità offerte dalle vigenti fonti normative europee, che verrà quanto prima presentato alla Commissione UE.
Rinvio al sito http://www.teleamministrazione.it

Non solo reengineering ...

Illustrissimo professore,
appartengo ad una generazione che si è formata sui suoi scritti, e che l'apprezza per la chiarezza dei suoi concetti.
La vera soluzione per un'amministrazione senza carta, più efficiente e trasparente, passa necessariamente per tutti quei concetti che lei con lungimiranza già esponeva trenta anni fa.

Nell'attuale fase dove convivono documenti cartacei e documenti informatici, quando parliamo di dematerializzazione come recupero su supporto informatico di documenti originariamente cartacei,
il legislatore dovrebbe farsi carico di definire chiaramente il valore giuridico dei documenti così ottenuti. Concetti come “documento unico” dovrebbero essere meglio definiti ,onde evitare problemi maggiori di quelli che si risolvono. Per chi abbia voglia di approfondire tale problematica può leggere : http://www.aidainformazioni.it/pub/ceccarelli122010.html

Vorrei aggiungere poi,che una normativa sulla firma digitale che non si assesta , certamente non giova ai processi. Si vedano le di modifiche al CAD che stanno per essere introdotte...
Sempre in tema di firma,resta comunque aperto il problema della conservazione nel lungo periodo dell’autenticità dei documenti…

Marco Ceccarelli
www.riproduzione-sostitutiva.it

dematerializzazione

E' una verità sacrosanta: è perfettamente inutile parlare di dematerializzazione e di e-gov in generale se non si parte dall'informatizzazione e riorganizzazione del back office e non si dà operatività alla cooperazione applicativa (concetto alla base della 241/90).
Però non è da sottovalutare il processo parallelo di semplice "dematerializzazione" non finalizzato a risparmiare carta ma finalizzato a:
- avere a disposizione documenti in formato digitale da QUALUNQUE postazione del Comune: questo permette in primis di "delocalizzare" gli sportelli di front office e di permettere a quelli di back office di lavorare più celermente avendo i documenti disponibili dal singolo posto di lavoro, permette di accedere in tempo reale alla risorsa
- il semplice uso di scanner e di fax digitali implica l'educazione degli impiegati ad una gestione del documento digitale, a dimenticare la carta, e dunque li rende familiari e più recettivi verso i livelli superiori di informatizzazione

dematerializzazione

Sono il direttore di un Ufficio provinciale dell’Agenzia del Territorio.
Le enormi mancanze logistiche delle nostre (tre) sedi provinciali mi avevano indotto negli anni scorsi a proporre, fra le altre, anche la dematerializzazione degli atti rimasti cartacei della Conservatoria dei Registri Immobiliari la cui pubblicazione rende certe (con valore giuridico) le proprietà immobiliari e quindi con prestazioni ben superiori alla “semplice” trasparenza.
La sensazione che ho tratto (anche) da questa proposta è che la P.A. a volte voglia “risparmiare” di fare investimenti di largo respiro, sia sul piano finanziario sia sul piano regolamentare e ciò anche in un’Agenzia del Territorio che di investimenti tecnologici e informativi ne ha realizzati moltissimi portandosi ad alti livelli di interoperabilità ed efficienza.
Penso che invece dovrebbero essere analizzati più approfonditamente i progetti di dematerializzazione ponendoli in un orizzonte sufficientemente ampio di costi – benefici.

dematerializzazione

Il capovolgimento della favola è molto sensato. Soltanto due dubbi:
1) in Italia le cinture di sicurezza sono diventate obbligatorie quando i produttori hanno scoperto il business, non perché fosse urgente garantire la sicurezza. Sospetto che la P.A. possa lasciarsi trascinare dagli interessi dei produttori di hardware e software (distorcendo l'obiettivo, ma facendo qualcosa), e che invece non metterà mai in moto un processo costoso per realizzare la trasparenza. Dunque è importante che l'obiettivo vero sia agganciato con intelligenza agli interessi.
2) qual è la consapevolezza dei costi di conservazione delle informazioni in formato elettronico? Sono enormi, anche se (forse) minori di quelli per la conservazione della carta. E richiedono continuità e programmazione. La P.A. sarà in grado di assicurare queste condizioni?

as.