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Creare e misurare il valore pubblico dei territori

Come valutare le Pubbliche Amministrazioni territoriali? Serve un cambio di paradigma: valutiamole scientificamente in base alla loro capacità di creare Valore Pubblico a favore dei territori, coinvolgendo i cittadini nella costruzione del proprio futuro. Ma è un concetto caleidoscopico che muta a seconda della prospettiva d’osservazione e del contesto osservato.

La mission istituzionale di ogni PA è la creazione di Valore Pubblico[1] (VP) a favore della propria comunità (utenza e portatori di interessi). Il VP è un concetto caleidoscopico che muta a seconda della prospettiva d’osservazione e del contesto osservato. Il presente focus s’incentra sugli enti locali, livello di governo più vicino ai territori.

Osserviamo, quindi, il VP nell’attuale contesto economico-sociale italiano, secondo una prospettiva congiunta di territorio (PA-comunità): ciò perché i comuni, le unioni, le fusioni, ecc., giocano un ruolo strategico nella ricostruzione della coesione sociale e nel rilancio economico dei territori.

Per VP Territoriale s’intende il livello di soddisfacimento dei bisogni della comunità (socialità) tramite una gestione economica delle risorse dell’ente, funzionale a sostenere la crescita del territorio (economicità); insomma: come generare sviluppo per il territorio in tempi di crisi.

Lo scenario italiano: dai bassi volumi di Valore Pubblico percepito all’esigenza di un modello scientifico per creare e misurare il Valore Pubblico effettivo

Se oggi valutassimo gli enti locali con gli occhiali degli attori sociali ed economici dei territori, balzerebbe agli occhi la percezione di bassi volumi di VP, anche a causa di negativi fattori di contesto (ad es., complessità burocratica; inefficienza dei servizi; opacità amministrativa; corruzione dilagante; valutazioni non meritocratiche delle PA e del personale; scarsa partecipazione dei cittadini al ridisegno delle città).

L’effetto netto dell’incapacità di alcuni enti locali di essere perno della tenuta economico-sociale e volano dello sviluppo è stato, negli ultimi anni, la radicalizzazione della crisi economico-finanziaria e l’espansione dei suoi riflessi sociali nei territori. Tramite la seguente matrice classifichiamo i possibili comportamenti degli enti locali.

Dato per scontato che i comportamenti amministrativi caratterizzati da sprechi economici e bassa attenzione ai bisogni della comunità (Quadrante 1) spingono inesorabilmente gli enti locali verso il baratro del fallimento istituzionale e/o del dissesto, questi ultimi devono evitare comportamenti esclusivamente orientati alla ricerca del consenso sociale (la socialità miope degli anni ‘80 e ‘90 ha generato voragini nei bilanci pubblici - Quadrante 2) o comportamenti guidati dalla cieca frenesia dei tagli lineari alla spesa pubblica (l’economicità miope della recente stagione di “spending review” ha determinato un drastico peggioramento della qualità dei servizi pubblici - Quadrante 3). Occorre un mix equilibrato di economicità e socialità: è necessario determinare scientificamente quale sia il livello di economicità effettivamente compatibile con la salvaguardia e lo sviluppo anche sociale dei territori (Quadrante 4).

Ma come si può creare e misurare scientificamente il Valore Pubblico effettivo?

Come generare sviluppo in tempi di crisi? Progettare la creazione del Valore Pubblico

Spesso la creazione del VP è un fatto episodico, sempre più raro a causa dei fattori negativi di contesto. La generazione del VP non può essere il frutto di una contingenza fortunata, ma solo il risultato ricercato di un processo scientificamente progettato, governato e controllato.

Attraverso studi metodologici e sperimentazioni sul campo[2] è stato sviluppato e perfezionato un modello scientifico (“Piramide del Valore Pubblico”) per aiutare le PA[3] a progettare, governare e monitorare la generazione di VP: ogni ente potrebbe governare strategicamente la produzione di VP tramite la manovra coordinata dei flussi intercorrenti tra i 3 livelli della piramide, ognuno dei quali si articola in specifiche performance organizzative ed individuali.

Livello 1: Il VP (o Valore Economico-Sociale), osservato secondo una prospettiva congiunta di territorio (ente locale-comunità), è calcolato come differenziale tra Benefici Socio-Economici ottenuti e Sacrifici sopportati (SSE ≤ BSE) ed è espressivo del benessere complessivo del territorio.

Livello 2: il Valore Sociale, osservato secondo la visuale della comunità,  è calcolato come differenziale tra Benefici Sociali da questa conseguiti e  Sacrifici sopportati (SS ≤ BS) ed è espressivo del grado di soddisfazione rispetto ai servizi pubblici fruiti. Per creare Valore Sociale occorre erogare i servizi in modo da soddisfare efficacemente le performance temporali, quantitative, qualitative, monetarie attese dalla comunità.

Livello 3a: il Valore Economico tangibile, osservato secondo la sola prospettiva dell’ente, è calcolato come differenziale tra Benefici Economici tangibili da esso conseguiti e sacrifici sopportati (SEt ≤ BEt) ed è espressivo del valore del proprio patrimonio tangibile e della sua capacità di accrescerlo. Le performance sui cui l’ente dovrebbe agire per aumentare il suo VEt sono l’economicità (basata sugli equilibri patrimoniale, finanziario e reddituale) e l’efficienza (gestione razionale delle risorse produttive e delle unità organizzative).

Livello 3b: il Valore Economico intangibile, osservato con gli occhiali dell’ente, è calcolato come differenziale tra Benefici Economici intangibili da esso conseguiti e sacrifici sopportati (SEi ≤ BEi) e rappresenta le fondamenta vitali dell’ente e il suo motore di sviluppo. Il vero patrimonio di una PA è quello intangibile, prima ancora di quello tangibile. Le performance su cui agire sono:

  • il Valore Strutturale (ad es., la capacità organizzativa);
  • il Valore Umano (ad es., le competenze del personale e degli amministratori);
  • il Valore Relazionale (ad es., la rete delle relazioni interne ed esterne all’ente);
  • il Valore Empatico (ad es., la sensibilità verso il territorio, la capacità di valorizzare le opportunità positive e di contrastare le esternalità negative, la propensione partecipativa);
  • il Valore Evolutivo (ad es., il livello di digitalizzazione).

Qual è, in sintesi, la logica piramidale della creazione del valore?

La creazione del VP (livello 1) si fonda sulla manovra combinata della dimensione sociale (livello 2) e di quelle economiche (livelli 3a, 3b) del valore: l’ente crea VP abbassando i sacrifici e aumentando i benefici, ove possibile contrattando con la comunità i sacrifici che sarebbe disposta a sopportare per conseguire più benefici.

Il valore viene accumulato progressivamente di livello in livello, dal basso verso l’alto, e trova la sua misura sintetica nel livello 1. Proviamo a spiegarlo con un esempio: la strutturazione di un ufficio fondi comunitari (valore strutturale) e l’adeguata selezione e formazione del personale preposto (valore umano), potrebbero favorire l’ingresso in network istituzionali europei (valore relazionale), accrescendo la probabilità di ottenimento di finanziamenti comunitari (valore empatico). Laddove tali fondi venissero reinvestiti nella digitalizzazione dell’ente (valore evolutivo), si libererebbero risorse umane per erogare migliori o nuovi servizi (efficienza) e si potrebbero determinare notevoli risparmi (economicità). La maggiore efficienza e i risparmi economico-finanziari potrebbero essere utilizzati per migliorare le performance temporali, quantitative, qualitative, monetarie dei servizi offerti ai cittadini e agli stakeholder (efficacia). L’effetto netto sarebbe l’aumento del benessere economico-sociale del territorio.

Quanto Valore Pubblico è stato creato/consumato? Misurare il Valore Pubblico per capire come crearlo

Ad oggi, il VP effettivamente creato o consumato dalle PA non viene normalmente misurato in maniera scientificamente attendibile.

Ma come si può creare VP se prima non si è in grado di misurarlo?

Attraverso le citate sperimentazioni, è stato ideato e perfezionato negli anni un modello innovativo di misurazione del VP (“Scala del VP”), al fine di normalizzare (cioè, misurare in forma omogenea) le diverse performance economiche e sociali, consentendo omogenei confronti tra sacrifici e benefici di territorio. Grazie alla scala, il VP creato/consumato da un ente locale per il proprio territorio viene misurato:

  • sinteticamente, tramite l’”indice del VP”;
  • analiticamente, mediante gli indicatori delle performance organizzative e individuali, che contribuiscono positivamente o negativamente all’indice sintetico del VP.

Dalle parole ai numeri. Riportiamo di seguito i risultati sintetici e analitici di una delle ultime sperimentazioni: è stato misurato il VP creato/consumato dai sette principali eventi turistico-culturali della Città di Ferrara nell’anno 2013.

Attraverso la piramide del VP, si potrebbero coordinare gli strumenti di programmazione, controllo e valutazione delle PA, al fine di:

  • progettare la creazione del VP con riferimento alle diverse policy dell’ente;
  • controllare quali performance hanno determinato la generazione o il consumo del VP e su quali performance agire per accrescerlo ulteriormente;
  • valutare in modo meritocratico le performance organizzative e individuali, sulla base del loro contributo alla creazione o al consumo di VP.

Quale rapporto tra Valore Pubblico e performance organizzative e individuali? Allineiamo la “catena della valutazione” delle PA

In questi mesi in cui si stanno riscrivendo le linee e le regole di valutazione delle PA, sarebbe opportuno che i diversi sforzi normativi (Regolamento ex art. 19 del D.L. 90/2014; D.Lgs. 150/2009; DdL 1577) fossero coordinatamente tesi a riallineare la catena della valutazione:

Valutazione del Valore Pubblico creato/consumato dalle PA:

  • per tutta la PA, il Dipartimento della Funzione Pubblica (a livello nazionale) o un Authority indipendente (a livello regionale) potrebbe indirizzare, monitorare e valutare il livello di VP creato dalle PA dei vari comparti rispetto a politiche di rilevanza strategica (sulla base di pochi indici di performance trasversali: es. livello di equilibrio finanziario, livello di digitalizzazione, ecc…);
  • per ogni comparto, sulla base delle linee guida del DFP (o dell’Authority regionale), specifiche Commissioni potrebbero indirizzare, monitorare e valutare il livello di VP creato/consumato dalle PA del proprio comparto, in termini generali oppure per policy (ad. es. l’ente più partecipativo, più digitale, ecc…); ciò anche al fine di attribuire premi (finanziamenti, allentamento dei vincoli, crediti formativi spendibili, rating reputazionale, ecc..) sulla base di un Ranking del VP di comparto.

valutazione delle performance organizzative di ogni PA:

  • per ogni singola PA, l’Organismo Indipendente di Valutazione (OIV), sulla base degli indirizzi della Commissione di comparto, potrebbe valutare le performance organizzative, verificandone il contributo al VP creato/consumato dall’ente;

valutazione delle performance individuali di ogni PA:

  • all’intero di ogni singola PA, l’OIV potrebbe valutare il contributo individuale dei dirigenti (o responsabili organizzativi) alle performance organizzative, anche rispetto alla capacità di valutazione del proprio team;
  • per ogni singolo team, il relativo dirigente potrebbe valutarne le performance di gruppo, individuando e premiando (con premi non necessariamente finanziari, ma magari formativi, curriculari, ecc..) i dipendenti che hanno apportato contributi alla creazione del VP e concordando con l’OIV percorsi di accompagnamento formativo per quelli che hanno fornito contributi negativi o nulli.

Il progetto A.M.I.CO…dalla creazione alla co-creazione del valore pubblico: disegniamo le città insieme ai cittadini

Solo una breve suggestione per raccontare il progetto evolutivo su cui stiamo iniziando a lavorare: A.M.I.CO. sta per Architettura Multidimensionale Informatizzata per la CO-creazione del valore pubblico. Si tratta di un Sistema per creare e misurare digitalmente il valore economico-sociale creato dagli enti locali per le comunità, da realizzare con la partecipazione attiva di utenti e stakeholder. Insomma, un sistema di governance partecipata degli enti basato su un approccio di “gamification[1]” e agevolato da tecnologie “cloud computing”. Gli enti più coraggiosi e innovativi, che volessero candidarsi alla sperimentazione, possono scrivere a: enrico.deidda.gagliardo@unife.it

 

* Professore di Programmazione e controllo delle amministrazioni pubbliche e Direttore del Master Perf.ET (www.masterperfet.it) presso il Dipartimento di Economia e Management dell’Università di Ferrara.




[1] Deidda Gagliardo E. (2002), La creazione del valore nell’ente locale, Giuffrè, Milano.

[2] Tra gli ultimi lavori scientifici che hanno raccontato le sperimentazioni si ricordano:
- Deidda Gagliardo E., Poddighe F (2010), Il sistema di creazione e misurazione del valore pubblico locale. Evidenze empiriche sul Comune di Ferrara e sulla Provincia di Ferrara, XXIII Convegno nazionale AIDEA (Accademia Italiana Di Economia Aziendale), Università Bocconi di Milano, 21-22 ottobre 2010.
- Deidda Gagliardo E. e Poddighe F. (2011), Il sistema di creazione e misurazione del valore pubblico locale. Evidenze empiriche e profili di supporto alla governance del territorio, in Borgonovi E e Mussari R. (a cura di), Collaborare e competere per un mercato responsabile e solidale. Amministrazioni pubbliche, enti non profit, fondazioni, imprese cooperative, imprese sociali, Il Mulino. Bologna, pp. 549-594.
- Deidda Gagliardo E., Bracci E. e Bigoni M. (2014a), Public value measurement in cultural services: a case study, in “Public Value Management, Measurement and Reporting ” (a cura di Guthrie J., Marcon G., Russo S., Farneti F.,), Third Volume of the new Emerald Series Studies in Public and Non-Profit Governance, EmeraldBooks.
- Deidda Gagliardo E., Bracci E. e Bigoni M. (2014b), How to create and measure sustainable public value in a municipal theatre, paper presentato al VI Workshop Nazionale di Azienda Pubblica, Novara 19 e 20 Giugno 2014.- Deidda Gagliardo E. (2014c), Il valore pubblico 2013 dei principali eventi turistico-culturali della Città di Ferrara. Modello di misurazione ed evidenze empiriche, in “Marketing e creazione di valore per il territorio. Evidenze e spunti di riflessione dal caso Ferrara” (a cura di Fortezza F.), FrancoAngeli Milano, 2014, pagg. 167-226.

[3] A differenza della Balanced Scorecard (Kaplan e Norton, 1992) la Piramide del Valore è nata nelle e per le PA.

 

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