La formazione del corpo dirigenziale: una chiave per l’azione amministrativa che coniuga efficacia, efficienza e legalità

“La governance amministrativa degli enti locali: come contemperare le esigenze di managerialità, efficienza e controllo della legalità”. Poiché da tempo i principi di efficienza ed efficacia sono entrati nella legislazione italiana in materia di P.A. in modo esplicito, si potrebbe perfino affermare che il problema enunciato nel titolo del convegno è posto in maniera non del tutto esatta. Infatti oggi dobbiamo affermare che una modalità necessaria sia pur non sufficiente per assicurare la legalità dell’azione amministrativa è quello di assicurare ad essa efficacia ed efficienza. Prima che questi principi si affacciassero a pieno titolo nella legge si poteva tuttalpiù affermare che essi erano impliciti e comunque ricompresi nel principio costituzionale di buon andamento, se non fosse che vi è ancor’oggi chi declina il principio di buon andamento col mero rispetto della correttezza formale per cui potremmo semmai porci il problema di come contemperare le esigenze di managerialità, efficienza ed efficacia da quelle, appunto, non tanto di legalità quanto di mero rispetto formale. Ma si potrebbe anche capovolgere il ragionamento: ben sappiamo, infatti, che l’agire nel rispetto della legalità contribuisce a far assumere alla P.A. le decisioni più idonee anche per il migliore utilizzo delle risorse pubbliche. In conclusione di questa premessa potremmo perciò affermare che la legalità dell’azione amministrativa ed il suo essere efficiente ed efficace sono principi non coincidenti, ma l’ osservanza dell’uno è condizione necessaria anche se non sufficiente perché l’altro si inveri. Partendo da questa premessa, il controllo di legalità non dovrebbe costituire alcun ostacolo ad un’ azione amministrativa efficace ed efficiente. Ma sappiamo che non è così, nella pratica, almeno fino a quando resisterà l’idea che l’unico e solo principio ispiratore veramente imprescindibile per la P.A. è la correttezza formale degli atti. Se così non fosse, non dovremmo temere controlli unidirezionali da parte di soggetti che minacciano di ritornare ad insidiare, dall’esterno, la produttività delle amministrazioni. Infatti i controllori dovrebbero essi stessi verificare assieme alla correttezza anche la qualità dell’azione amministrativa e tenere conto del necessario bilanciamento tra le due esigenze. Un controllo di legalità rigoroso, certo, ma non viziato da una visione antiquata e unilaterale che privilegia non tanto il rispetto della legge quanto il rispetto della sua interpretazione più cautelativa anche se foriera di sprechi e ritardi. Potrei concludere qui, con la sbrigativa affermazione che la quadratura del cerchio dipende dalla qualità degli uomini preposti al controllo di legalità e non dai controlli stessi. Ma nella millenaristica attesa dell’avvento dell’uomo nuovo, qualcosa bisognerà pur prepararsi a fare di concretamente attuabile fin da subito. Intanto non trascurare mai l’aspetto formativo di una nuova generazione di dirigenti cui domani dovrà sembrare del tutto ovvio e scontato il bilanciamento intelligente delle due esigenze. Ancora troppo poco peso si dà a questa funzione che viene anzi trascurata in favore di sempre più urgenti esigenze. Ma anche questa è un’attività che, se pur compiutamente svolta, darà i suoi frutti nel medio e lungo periodo. Richiamo forte alla legalità, quindi, ma anche lo spirito e la lettera del dlgs 150 che pone l’accento con un’enfasi affatto nuova per la nostra legislazione, sui controlli di qualità. Tanto che possiamo attenderci che il combinato disposto delle norme recentemente approvate o in via di approvazione (carta delle autonomie, ddl sul federalismo, ddl sulla corruzione) condurrà ad una maggiore accentuazione di entrambi i tipi di controllo. E va da sè che se queste funzioni di controllo fossero affidate a soggetti distinti ed insensibili alle esigenze dell’altro, si correrebbe il rischio concreto di paralisi. Ed ancor più si correrà questo rischio se i soggetti preposti ai controlli saranno collocati fuori dall’ente. Senza cioè la possibilità di svolgere la propria funzione di controllo relazionandola alla concretezza dei problemi propri della specifica realtà territoriale. Ritengo quindi che la strada dei controlli interni non vada abbandonata anche se le falle che si sono evidenziate nella stagione che va dal 97 ad oggi sono evidenti e vi va portato rimedio. In troppi casi, infatti, nella concreta realtà dei fatti si è assistito ad un allentamento del controllo di legittimità cui non si è affiancato alcun controllo sulla qualità cosicché il saldo finale, cui oggi si pretende di porre rimedio con la reintroduzione dei controlli esterni, si è rivelato negativo. La strada da percorrere senza indecisioni è pertanto quella del rigoroso controllo esterno sull’esistenza e l’efficace adozione di validi sistemi di controllo interno. Chi dovrà essere chiamato a svolgere tale funzione? L’organizzazione di un tale sistema pare affidata dal 150 alla Commissione di cui all’art. 13 con la collaborazione degli O.I.V. di cui al 14, almeno per quanto attiene ai sistemi di valutazione dell’efficacia e dell’efficienza. Ma dovrebbe essere valorizzato altresì il ruolo delle Corti dei Conti che dovrebbero trascurare il controllo sul singolo atto per dedicarsi al controllo sulle metodologie. E all’interno? Quale organizzazione sarà più funzionale al contemperamento delle due esigenze? O meglio, a quali figure dovrà essere affidato? La frastagliata identità degli enti locali, tanto diversi per dimensioni e problematiche, non si presta certo all’imposizione di modelli organizzativi dall’alto ed anzi va lasciata agli enti quella totale autonomia organizzativa che, nonostante le tante contraddizioni delle recenti disposizioni di legge, viene tutelata dalla Costituzione e dalla stessa normativa europea. Credo comunque che il contestuale rispetto dei due principi non possa che essere affidato negli enti minori alla responsabilità dei singoli dirigenti con la formulazione di un parere di regolarità tecnica che si estenda nelle due direzioni. Ciò naturalmente varrà anche per gli enti di maggiori dimensioni, nei quali però la complessità e la vastità dell’ambito del controllo impongono l’adozione di strutturate ed efficaci metodologie di controllo il cui presidio andrebbe affidato alle due distinte figure del Segretario e del DG. Figure non legate da vincoli di subordinazione reciproca. In attesa, naturalmente, di quell’”uomo nuovo” che domani sarà il manager pubblico anche in Italia; il quale non avendo mai avuto il minimo dubbio circa la sua esclusiva responsabilità sull’uno e sull’altro aspetto dell’azione amministrativa, renderà finalmente incomprensibile l’esigenza di porsi i problemi che anche nella giornata odierna stiamo affrontando.

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